70e anniversaire de la Sécurité sociale

La Sécurité sociale : une belle conquête sociale et qui doit le rester

, Secteur Retraites

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(Photographies : F. Blanc / FO Hebdo - CC BY-NC 2.0) - flickr.com/force-ouvriere
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L’année qui s’achève est celle du 70e anniversaire de la Sécurité sociale. Construction humaine historique et unique, la Sécurité sociale donne la garantie pour tous de pouvoir être protégés contre les aléas de la vie. C’est aussi une institution, un legs de la plus haute importance pour les générations futures. Les 70 ans de la Sécurité sociale ont été l’occasion, pour Force Ouvrière, de rappeler que nous avons, depuis sa création, toujours été des acteurs majeurs dans son développement et dans sa défense.

Pour célébrer cet anniversaire, Force Ouvrière a notamment publié un ouvrage sur la Sécurité sociale pour rappeler sa belle histoire et ses origines dans les périodes de troubles et d’espoirs : du Comité de Salut Public des Révolutionnaires de 1789 au Conseil National de la Résistante de 1945. Une histoire parallèle au mouvement ouvrier et à la naissance de notre syndicat. Cet ouvrage s’attaque aux idées reçues sur la Sécurité sociale : dans les mythes que véhicule notre sphère politico-médiatique, nous montrons des réalités que l’on veut taire, que l’on veut cacher. Un prochain ouvrage dessinera le plan que pourra suivre la Sécurité sociale pour donner à chacun, aujourd’hui et demain, la garantie d’une vie digne et solidaire. Et nous le défendrons !

Si nous avons célébré la Sécurité sociale en rappelant ce qu’elle a apporté, apporte et apportera encore à notre société, il faut aussi rendre hommage aux femmes et aux hommes qui ont permis cette réalisation incomparable à nulle autre. La « Sécu de 45 » comme on dit, ce n’est pas l’œuvre d’un homme, quel qu’il soit, aussi grands soient ses mérites et ses apports essentiels. C’est une œuvre collective, amorcée bien avant la seconde guerre mondiale. Mais la clandestinité, la lutte contre l’occupant et la barbarie, ont permis à des femmes et à des hommes d’horizons et de conditions divers, de se rassembler pour réfléchir à l’après-guerre et bâtir cette Sécurité sociale. La Sécurité sociale d’aujourd’hui, c’est l’œuvre de syndicalistes, pas tous devenus ministre du travail et de la Sécurité sociale, de fonctionnaires, de politiques et même de patrons !

Si le plus connu d’entre eux demeure Pierre Laroque, haut fonctionnaire, rien n’aurait été possible sans d’autres, célèbres comme Alexandre Parodi (SFIO) et Ambroise Croizat (PCF) ou moins connu, sauf des militants FO, comme Georges Buisson. Secrétaire de la CGT, spécialiste des assurances sociales, résistant, il participe à l’élaboration de la Sécurité sociale et présente, en juillet 1945, le rapport pour avis à l’Assemblée consultative. Son décès en 1946 explique sans doute le relatif oubli dont il est l’objet. Nous souhaitons ici lui rendre hommage.

Selon un adage très répandu, c’est en connaissant le passé qu’on comprend le présent. Pour vous y aider, nous vous présentons un rapide aperçu de l’histoire de la Sécurité sociale et de ses enjeux actuels.

La Sécurité sociale : de l’assistance à l’assurance

« Tout indigent a droit à l’assistance de la société » : Colbert, ministre de la Marine en 1673, désirait qu’il y ait une protection sociale pour tous les marins dont le travail, à l’époque, était très difficile et accidentogène. Il crée l’Etablissement national des invalides de la marine. Avec les réflexions des Lumières et la Révolution française, une nouvelle conception des relations entre l’individu et la société émerge. Les idées humanistes placent la raison et la connaissance comme maîtresses d’œuvres telles que le progrès, la tolérance et l’instruction. De fait, c’est également avec le démuni, l’indigent, que les rapports évoluent.

C’est dans le cadre de ces réflexions que les travaux du Comité de mendicité de l’Assemblée constituante (1789-1790) dégagent un double principe d’une étonnante modernité : « Tout indigent a droit à l’assistance de la société » ; « Le critère de l’indigence doit être recherché dans l’impossibilité de travailler ». Partant de ce double principe, le Comité bâtit un « plan » pour l’extinction de la mendicité présenté à l’Assemblée nationale en 1790. Celui-ci repose d’un côté sur un plan d’action économique (développer l’emploi et créer la propriété au profit des plus pauvres) et d’un autre côté sur un plan de répartition (service national d’assistance). On retrouve ainsi certaines formules posant quelques fondements de la solidarité et de la responsabilité nationale. C’est ainsi que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1793 exprime que « la société est obligée de pourvoir à la subsistance de tous ses membres soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d’exister à ceux qui sont hors d’état de travailler ».

La loi Le Chapelier, promulguée en France le 14 juin 1791, est une loi proscrivant les organisations ouvrières, notamment les corporations des métiers, mais également les rassemblements paysans et ouvriers ainsi que le compagnonnage. Elle interdit de fait les grèves et la constitution des syndicats au cours du siècle suivant, mais aussi certaines formes d’entreprises non lucratives, jetant ainsi les sociétés de secours dans la quasi clandestinité. Seuls peuvent se mettre en place des mutualismes. Citons, par exemple, la cour des voraces à Lyon, première mutualité dont l’immeuble aurait abrité la loge d’une organisation mutualiste de Canuts : le Devoir mutuel.

Il faut attendre 1884, et la loi Waldeck-Rousseau, du nom du ministre de l’Intérieur républicain Pierre Waldeck-Rousseau qui la fit voter. Elle autorise la mise en place de syndicats en France, abroge la loi Le Chapelier et fixe leurs domaines de compétence. Ce texte vise tous les groupements professionnels et non les seuls syndicats de salariés. La loi du 1er avril 1898 octroie à la mutualité un véritable statut. Elle autorise, sur simple déclaration, la création de sociétés libres. En donnant à la mutualité la possibilité d’organiser des Unions et de créer des Caisses autonomes, la loi lui ouvre notamment tous les champs d’activité de la protection sociale : assurance-vie, assurance invalidité, retraite, œuvres sanitaires et sociales (dispensaires et pharmacies par exemple), allocations chômage. Avec cette loi, la mutualité prend corps en France. Les premières grandes confédérations syndicales se forment, la CGT (1895) et la CFTC (1919). Elles participent activement à la constitution des Caisses mutualistes.

A la fin du XIXe siècle, la législation évolue. Alors qu’en Allemagne, Bismarck instituait déjà son système d’assurances sociales, la plupart des autres pays adaptent seulement le droit de la responsabilité, pour les seules entreprises industrielles. Très vite, cette législation évoluera et le principe de responsabilité sera abandonné. Viennent alors les lois sur les assurances sociales en 1928. En 1930 une loi rectificative fit une place plus grande aux mutualistes. La loi du 11 mars 1932 oblige les employeurs du commerce et de l’industrie à s’affilier aux Caisses de compensation, versant un sursalaire aux travailleurs chargés d’enfants. Ce système est un embryon de Caisse d’Allocations Familiales. Cette période s’achève avec la Deuxième guerre mondiale.

L’époque moderne sous l’influence de Beveridge et de Bismarck

Un britannique, Lord William Beveridge, fait le constat de la misère de la classe ouvrière ; il y a encore des tickets de rationnement. Il cherche alors à aménager des solutions systémiques visant à éliminer l’indigence. Au niveau international, on trouve également deux conceptions d’un droit à la sécurité dans la charte de l’Atlantique (Philadelphie 10 mai 1944) et la charte des Nations Unies (26 juin 1945) :

- un droit lié à l’exercice d’une activité professionnelle, la sécurité en est une contrepartie ;

- un droit recherché dans les besoins de la personne en tant que
telle et dans la responsabilité de la collectivité nationale.

L’économiste William Beveridge (anobli après) fut appelé par le gouvernement anglais, en 1941, à présider un Comité chargé de procéder à un examen général du système anglais. Le rapport « Assurances sociales et services alliés », dit Rapport Beveridge, sera rendu public le 1er décembre 1942. Influencé par la pensée de Roosevelt et sa volonté de libérer l’homme du besoin ainsi que des thèses de l’économiste J.M. Keynes, notamment sur les aspects négatifs de l’épargne, ce rapport d’une grande originalité procède à une analyse du problème de l’indigence, cherchant à trouver des solutions systémiques pour l’éliminer. La logique Beveridgienne est de fournir à tout individu, un droit à un minimum vital. Pour ce faire, on a recours à un financement par l’impôt et chacun bénéficie des mêmes prestations. Le modèle Beveridgien cherche à mettre l’homme à l’abri de la pauvreté et cherche à établir une justice sociale. C’est une solidarité verticale. On cherche à avoir une société plus égalitaire, plus solidaire.

La logique bismarckienne, elle, est adossée au travail salarié. L’activité professionnelle fonde la protection sociale sur les solidarités professionnelles. Les prestations ne sont pas uniformes. Le système de protection sociale bismarckien est issu historiquement des assurances sociales allemandes mises en place entre 1883 et 1889.

Outre un contexte économique, idéologique et juridique favorable, c’est particulièrement la montée du socialisme politique au Reichstag (la social-démocratie) qui motivera la réforme de Bismarck. Il s’agit alors, dans la nouvelle conception de l’État de lui voir reconnaître « non seulement une mission de défensive visant à protéger les droits existants mais également celle de promouvoir positivement, par des institutions appropriées et en utilisant les moyens de la collectivité dont il dispose, le bien-être de tous ses membres et notamment des faibles et des nécessiteux ». Le modèle bismarckien cherche à stabiliser les statuts sociaux.

La solidarité est de type horizontal. L’objectif est d’assurer les salariés contre les risques sociaux par des revenus de remplacement afin de garantir un niveau de vie.

Concernant le risque retraite, les limites du système sont, déjà, liées à l’âge ! En 1889, en Allemagne l’espérance de vie était de 65 ans. Bismarck exigea donc que la retraite soit donnée à cet âge pour les ouvriers. C’est la « retraite des morts ». Toute ressemblance avec des situations existantes ou ayant existé…

L’inspiration des Résistants

Dès la fin des années 20, Alexandre Parodi, auditeur au Conseil d’Etat, participe à l’élaboration des lois sur les assurances sociales. Démis de ses fonctions de Directeur général du travail en 1940 par le gouvernement de Vichy et entré dans la résistance, il participe au Comité général d’études créé par Jean Moulin dès 1942. Il travaille alors aux projets de réforme constitutionnelle, politique, économique et sociale à mettre en œuvre à la libération.

En France, un plan de Sécurité sociale commence à être élaboré en pleine occupation. Après la débâcle, le gouvernement de Vichy interdit les syndicats le 9 novembre 1940. Léon Jouhaux, alors secrétaire général de la CGT, est placé sous surveillance puis déporté. La CGT entre en clandestinité et rejoindra le Conseil National de la Résistance (CNR).

Un syndicaliste, Georges Buisson, y aura joué un rôle clé. En plus d’organiser la résistance intérieure, le Conseil élabore le Programme du CNR, comprenant dans sa deuxième partie les « mesures à appliquer dès la Libération du territoire ». Ce texte jette les bases d’« un plan complet de Sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se le procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l’État ».

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De par la constitution plurielle du Conseil (les représentants des huit grands mouvements de résistance, des deux grands syndicats d’avant-guerre – CGT et CFTC – et des six principaux partis politiques de la IIIe République – PC, SFIO, Radicaux, Démocrates-Chrétiens, Alliance démocratique et Fédération républicaine), ce programme est un véritable plan national relevant du pacte républicain.

En septembre 1944, Alexandre Parodi est nommé ministre du travail du Gouvernement provisoire, le « Gouvernement d’unanimité nationale » et le projet de Sécurité sociale unifiée, pour l’ensemble des travailleurs et leurs familles, prend corps.

Alexandre Parodi confie à l’un de ses collègues et amis, Pierre Laroque, la Direction des assurances sociales pour mettre en œuvre ce plan de Sécurité sociale. Alexandre Parodi sera ministre du travail et de la Sécurité sociale au moment de la signature des Ordonnances des 4 et 19 octobre 1945.

Après les élections, en novembre 1945, Ambroise Croizat succède à Alexandre Parodi au poste de ministre du travail et de la Sécurité sociale. Ambroise Croizat est une figure emblématique de la CGT réunifiée. C’est d’ailleurs au titre de la CGT qu’il participe à la Commission consultative du gouvernement provisoire d’Alger d’où il vient d’être libéré des prisons du gouvernement de Vichy. Il siège ensuite à l’Assemblée consultative provisoire.

A la tribune de l’Assemblée nationale le 8 août 1946, Ambroise Croizat déclarera : « L’Ordonnance du 4 octobre 1945 à laquelle est à juste titre attaché le nom d’un ami qui nous est commun à tous, Monsieur Alexandre Parodi, a été le produit d’une année de travail… Le plan français de Sécurité sociale est une réforme d’une trop grande ampleur, d’une trop grande importance pour la population de notre pays pour que quiconque puisse en réclamer la paternité exclusive… Cette grande réforme n’appartient à aucun parti, à aucun groupement et à aucune confession ».

De 1947 à 1967 : durant cette période, le principe de l’unicité de gestion ne peut se mettre en place. Parallèlement, se développent dans le privé des régimes complémentaires : l’histoire du paritarisme continue de s’écrire. Les Conseils d’administration des Caisses de Sécurité sociale sont constitués de membres élus, à majorité salariale.

De 1967 à 1996 : la grande réforme, dite réforme Jeanneney, modifia en profondeur certaines caractéristiques de la Sécurité sociale, avec l’instauration d’un « faux » paritarisme 50/50. Le quasi-unique système des Caisses - Caisses de Sécurité sociale et Caisses d’allocations familiales - est séparé : les branches de la Sécurité sociale sont nées.

La Sécurité sociale aujourd’hui

La Sécurité sociale, dans son organisation, est constituée de l’ensemble des régimes légaux, dits également régimes de base :

Le régime général, qui couvre l’ensemble des travailleurs salariés du secteur privé.

  • Les régimes des non-salariés : le régime social des indépendants (RSI) pour les artisans et les commerçants, le régime de retraite des professions libérales et le régime de retraite des avocats.
  • La mutualité sociale agricole (MSA), constituée de la mutualité des exploitants agricoles d’un côté et des salariés agricoles de l’autre côté.
  • Une quinzaine de régimes dits « spéciaux » auxquels sont affiliés des salariés de professions particulières (clercs et employés de notaires, militaires, travailleurs des mines, marins, ministres des cultes, agents de la SNCF et de la RATP, etc.) et ce, pour certains risques, en général la vieillesse.

Ils sont tous caractérisés par :

  • Un ensemble de dispositions s’appliquant à un groupe donné de personnes (en général basé sur un critère professionnel) définissant les prestations auxquelles ces affiliés ont un droit objectifainsi que le prélèvement obligatoire (en particulier la cotisation à la charge de ces personnes ou de leur employeur) permettant le financement de ces prestations.
  • Une organisation administrative destinée à gérer cette protection sociale et associant les repré­sentants des personnes affiliées au régime.

Ainsi, ces régimes de base obligatoires permettent de percevoir un ensemble de prestations en nature ou en espèce pour la couverture d’un ou plusieurs risques sociaux :

- la maladie ;
- la vieillesse ;
- la maternité et les charges familiales ;
- les accidents du travail et les maladies professionnelles.

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Bien qu’en théorie un régime couvre l’ensemble des risques, en pratique une partie importante d’entre eux rattache ses affiliés au régime général pour le risque maladie. Également, pour les risques liés à la famille, il n’existe que le régime général pour s’occuper de la gestion et du financement des droits des assurés. Seul le risque vieillesse est à chaque fois géré par le régime concerné. Les Caisses de Sécurité sociale servent à la fois pour l’affiliation des personnes à la Sécurité sociale, la gestion et le versement des prestations, le recouvrement des cotisations qui financent en partie ces prestations étant dévolues aux URSSAF. Certains régimes disposent d’une Caisse unique, sinon de Caisses locales et d’une Caisse nationale et pour tous, à l’exception du régime général, ces Caisses gèrent l’ensemble des risques couverts par le régime.

L’organisation du régime général

Le cas du régime général est différent : celui-ci a cette double organisation à la fois territoriale des Caisses - existence de Caisses locales et d’une Caisse nationale - et à la fois par branches. En effet, chacune des branches du régime général de Sécurité sociale gère un risque particulier. Ainsi, un certain nombre de Caisses et d’organismes existent : les plus connues du grand public sont les Caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), qui accueillent et gèrent au niveau local la branche Maladie et les Caisses d’allocations familiales (CAF) pour la branche famille. En somme, le régime général est organisé en quatre branches couvrant quatre risques, organisées autour de Caisses locales et d’une Caisse nationale.

Organisation du régime général

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LES BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL
  • La branche recouvrement n’est pas liée à un risque social mais assure le recouvrement des cotisations des salariés et des employeurs concourant au financement des autres branches (ACOSS/URSSAF).
  • La branche retraite : les Caisses d’assurances retraite et de santé au travail (CARSAT), délivrent essentiellement les différentes allocations vieillesse.
  • La branche maladie assure le remboursement des soins hospitaliers, des médicaments et de médecine de ville, le versement des indemnités journalières (CNAMTS / CPAM).
  • La « branche » des accidents du travail et des maladies professionnelles -organisée au niveau national par la CATMP - délivre l’indemnité journalière des arrêts de travail pour cause d’accident de travail, l’indemnité temporaire d’inaptitude, la rente en cas d’incapacité permanente. Au niveau régional, les CRATMP ont la responsabilité des actions de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, par délégation de gestion des CARSAT.
  • La branche famille organisée par la CNAF via les CAF, délivre les prestations et aides en direction des familles.

La Sécurité sociale est un ensemble d’organismes de droit privé avec une mission de service public gérée paritairement mais pour combien de temps encore ?

Les ordonnances Juppé, puis en particulier la réforme de la santé de 2004 et 2009 modifient la gouvernance des Caisses et donnent plus de pouvoir à l’État, particulièrement dans la branche maladie du régime général qui a perdu son statut et ses missions de Conseil d’administration.

Dorénavant Conseils et non plus Conseils d’administration, les instances de l’assurance maladie sont de plus en plus dans les mains de l’État. Force Ouvrière prendra ainsi la décision de ne plus présider le Conseil d’Administration de la CNAMTS.

Le patronat (Medef), en particulier après discussion avec FO, décide de revenir dans les Conseils qu’il avait quitté au motif de la confusion des rôles avec l’État. Désormais, la CNAMTS et les CPAM s’expriment seulement pour donner leur avis mais le pouvoir de décision revient aux directeurs des Caisses ainsi qu’au directeur général de la CNAMTS qui d’ailleurs les nomme et a vu son pouvoir étendu sur les Caisses locales, quand lui-même est nommé par décret en Conseil des ministres…

Un autre indicateur - et non des moindres - de la prise en main de la Sécurité sociale par l’État réside dans les Conventions d’objectifs et de gestion (COG). Tous les quatre ans, des conventions d’Objectifs et de Gestion (COG) sont conclues entre l’Etat et les Caisses nationales de chaque branche.

Les Caisses nationales doivent ensuite décliner au niveau de leur réseau local de Caisses des COG à travers des Contrats pluriannuels de gestion (CPG). C’est en réalité un outil puissant de contrôle de l’Etat sur la Sécurité sociale quant à l’organisation générale des Caisses, tant sur les méthodes que sur les moyens humains et financiers.

Quand la charité se moque de l’hôpital !

En 2014, le déficit de la Sécurité sociale (tous régimes) est de 9,3 milliards d’Euros ; celui de l’état est de 74,7 milliards.

Les chiffres parlent d’eux-mêmes !

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C’est celui qui est le plus en déficit qui donne des leçons à l’autre !

Il ne faut pas confondre les composantes de la dette publique en France. Il faut bien avoir en tête un élément fondamental quant à la confusion entre comptes publics (budget de l’Etat) et comptes sociaux (budget de la Sécurité sociale).

Depuis le traité de Maastricht, ces deux comptes font partie, avec les collectivités locales, du concept de déficit maximum de 3% du PIB. Au sens de Maastricht, la dette de la France est composée aussi de celle de la Sécurité sociale.

Alors que Bruxelles impose à la France une réduction de dépenses dans l’espoir que cela diminuera les déficits, l’État - pourtant responsable de cette dette - reporte une bonne partie de l’effort à réaliser sur la Sécurité sociale.

« La Sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu’en toutes circonstances il disposera des moyens nécessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des conditions décentes. Trouvant sa justification dans un souci élémentaire de justice sociale, elle répond à la préoccupation de débarrasser les travailleurs de l’incertitude du lendemain […] un tel résultat ne s’obtiendra qu’au prix de longues années d’efforts persévérants […] ».

Cet extrait de l’exposé des motifs de l’Ordonnance demeure d’actualité et nous engage, nous les humbles successeurs de ces grands hommes, à préserver la Sécurité sociale et à en garantir la pérennité mais aussi à l’adapter aux évolutions de la société.

Force Ouvrière portera haut et fort ses propositions et revendications pour la Sécurité sociale, une réalisation pleine d’avenir !