Rapport

Cour des Comptes : des dépenses publiques pas assez contraintes ?

, Valérie Forgeront

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Comme depuis 1832, la Cour des comptes livre son traditionnel rapport annuel articulé en trois tomes : le premier consacré à ses observations et autres recommandations ; le second au suivi –ou pas– des recommandations antérieures. Le troisième porte sur l’organisation et les missions des juridictions financières. Par son rapport 2018 publié ce 7 février, la Cour est fidèle à ses habitudes. Balayant diverses actions de la sphère publique, elle ne fait pas dans la dentelle, attribuant plus facilement des mauvais points que des bons.

L’édition 2018 du rapport annuel de la Cour des comptes publié ce 7 février attaque fort, dressant un portrait peu glorieux de la situation des finances publiques.

Certes estime la Cour le gouvernement a pris cet été des mesures de « freinage » de la dépense publique mais indiquent à mots couverts les Sages de la rue Cambon ces mesures demeurent insuffisantes pour ramener sur 2017 le déficit de la France à un niveau équivalent à celui des autres de la zone euro. Elles ont juste évité un dérapage supplémentaire des dépenses publiques. Les mesures n’auront toutefois pas empêché la dépense de croître de près de 1 %, au rythme moyen des cinq années précédentes.

Et d’enfoncer le clou. Le gouvernement assure que ces dispositions de freinage prises à la fin de 2017 –suite à l’audit pratiqué cet été sur les comptes publics– permettraient de contenir le déficit public à 2,9 points de PIB, soit sous la barre des 3 points ? Ce n’est que la version du gouvernement indique en substance la Cour pour qui le recul du déficit est loin d’être gagné.

Le contre coup d’une invalidation

Pour les magistrats, des incertitudes inhabituelles portant sur les comptes de l’État et notamment dues au coût de la recapitalisation d’Areva et du contentieux sur la taxe à 3% sur les dividendes font courir un risque de dérapage. Cette taxe créée en 2012 et payée par les grandes entreprises a été invalidée par le Conseil constitutionnel en octobre.

Or, même si une surtaxe a été créée en cet automne 2017 et si elle doit apporter une recette de 4,9 milliards d’euros sur 2017, cela ne compense pas intégralement le surcout en 2017 entraîné par cette invalidation explique la Cour.

Selon les modalités de règlement de cette affaire de suppression de taxe –notamment le choix de la date d’enregistrement (2017 ou 2018) en comptabilité nationale des remboursements aux entreprises concernées–, l’invalidation pourrait avoir un effet quasi nul en termes budgétaires sur 2017 pour l’État ou au contraire avoir un coût de cinq milliards d’euros voire 10 milliards.

Selon le scénario qui s’appliquera, l’État pourrait devoir s’acquitter de remboursements en 2018. Le coût net pour l’État pourrait s’élever alors à plus de 4 milliards d’euros indique la Cour.

L’embellie venue à point nommé

Bref, concernant 2017 résume sèchement la Cour des comptes, c’est surtout à l’amélioration de la conjoncture en fin d’année qu’il convient d’imputer le léger recul de la dépense.

Ainsi l’amélioration de la conjoncture [une croissance à 1,9% du PIB sur 2017 et huit milliards d’euros de recettes fiscales supplémentaires NDLR] et, dans une moindre mesure, les mesures de freinage de la dépense prises à l’été 2017, ainsi qu’une nouvelle baisse de la charge d’intérêts et du prélèvement sur recettes à destination de l’Union européenne, devraient en effet avoir pour une large part compensé la nette sous-estimation des dépenses, notamment de l’État, qu’avait révélée l’audit.

On peut comprendre que les mesures d’austérité décidées l’été dernier –une économie supplémentaire de 4,5 milliards d’euros imposée aux services de l’État en 2017– n’ont eu qu’un faible impact.

« Un montant élevé de baisse des prélèvements »…

En ce qui concerne les perspectives pour 2018 fixées par le gouvernement ? La Cour est tout aussi critique. Et pour le moins dubitative. Elle juge ainsi que le gouvernement vise un objectif de déficit public en très faible réduction. Ainsi le déficit s’élèverait à 2,8 points de PIB sur cette année.

Pour les Sages, les marges pour maintenir le déficit public en dessous de 3 points de PIB et faire face à un choc conjoncturel défavorable resteraient faibles en 2018. Concrètement en cas de retournement de la conjoncture, une croissance plus faible, l’effort demandé aux comptes publics (fixés par les fois de finances pour 2018) ne serait pas assez dur pour respecter l’objectif d’un déficit à moins de 3 points du PIB.

Et les magistrats de pointer l’attitude récurrente des pouvoirs publics depuis des années. Ils tirent parti de l’amélioration de la conjoncture pour baisser les prélèvements obligatoires et n’améliorer que modestement le déficit public.

La Cour souligne un montant élevé de baisse des prélèvements. Le rendement des prélèvements obligatoires diminuera de 9,9 milliards d’euros indique les magistrats, indiquant que les mesures sur les prélèvements vont entrainer une nouvelle hausse de la dette publique rapportée au PIB.

… Et ces baisses profiteront aux plus riches

Sur 2018, la baisse des prélèvements, notamment fiscaux, s’adresse plus particulièrement aux très riches et aux entreprises, notamment à travers la suppression de l’ISF, la création du PFU (prélèvement forfaitaire unique à 30%), la poursuite de l’abaissement du taux sur l’impôt sur les sociétés, l’allègement des cotisations patronales...

Ces mesures induisent un manque à gagner à hauteur de plusieurs milliards d’euros pour les comptes publics. Les mesures sur l’ISF et le PFU induiront ainsi à elles seules un manque à gagner de 4,5 milliards cette année prévoit le gouvernement. 6,5 milliards rectifiait de son côté récemment l’OFCE.

Quant à l’abaissement du taux de l’impôt sur les sociétés (ramené à un taux d’imposition de 25% sur les bénéfices d’ici 2022) il participera –avec l’allègement sur les cotisations et la suppression de la taxe de 3% sur les dividendes– à offrir à l’ensemble des entreprises un gain net de 8,2 milliards sur cinq ans. Dont un gain de 4,1 milliards d’euros pour les grandes entreprises. Tout cela sans compter bien sûr les effets du CICE (crédit impôt pour la compétitivité et l’emploi) dont le coût pour l’État augmentera de 1,7 milliard d’euros en 2018.

Les gros doutes de la Cour

Pour la Cour des comptes, la réduction du déficit public suppose un ralentissement de la dépense publique qui n’est pas garanti. La situation des collectivités locales est pointée du doigt. La prévision de dépenses des collectivités locales, notamment, suppose une baisse en volume de leurs dépenses de fonctionnement, alors même que la pression qu’avait fait peser sur celles-ci la baisse des concours financiers de l’État aura disparu.

Alors que le gouvernement programme pour cette année un recul de 20 milliards d’euros de la dépense publique (État, collectivités, sécurité sociale), les collectivités territoriales devront participer à cet effort à hauteur de 2,6 milliards. Et à hauteur de treize milliards sur cinq ans. La Cour note que les dépenses d’investissement des collectivités ralentiront de nouveau cette année.

Comment est organisé cet effort ? Soit prévenait cet été l’Exécutif, les collectivités donneront leur assentiment à un recul de leurs dépenses de fonctionnement notamment à travers un pacte/accord passé pour les plus grandes avec l’État, soit elles seront sous la menace d’une baisse de leurs dotations.

Rappel à l’ordre

Quant aux efforts demandés à la sécurité sociale, il y a des économies d’une ampleur significative à réaliser sur le champ de l’ONDAM, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, indique la Cour qui salue cependant une maîtrise de l’ONDAM exigeante pour 2018 avec un taux de croissance de 2,3%.

Les magistrats rappellent toutefois que les économies nécessaires pour respecter l’ONDAM sont plus élevées en 2018 –près de 3,7 milliards d’euros– qu’en 2017, près de 3,1 milliards d’euros. Ils estiment que le plan de croissance des dépenses des administrations de sécurité sociale (de +0,6% en 2017 à +0,9% en 2018) suppose à l’inverse une stabilisation des dépenses de l’Unédic [assurance chômage, NDLR] et une maîtrise accrue des dépenses de santé.

Trop lent et pas assez musclé

Globalement, les magistrats soulignent dans leur rapport 2018 que les objectifs de contrainte de la dépense publique ne vont pas assez loin et assez vite.

La réduction substantielle du déficit public n’interviendrait qu’à partir de 2020. C’est tardif regrette la Cour relevant le pari risqué d’un maintien d’une croissance soutenue. Si tel n’était pas le cas, le déficit public serait encore de 0,8 point de PIB en 2022 avertissent les Sages qui contestent l’hypothèse du gouvernement dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Pour eux, l’infléchissement progressif du rythme de la croissance de la dépense publique ne permettrait ni de réduire le déficit structurel à hauteur de ce que supposerait le respect des engagements européens de la France ni de ramener le solde structurel à l’objectif de moyen terme (un déficit structurel ne dépassant pas 0,4 point de PIB), à l’horizon de la loi de programmation.

Des hypothèses trop floues et trop fragiles

Bref, ce qui est programmé en matière d’abaissement de la dépense ne serait pas à la hauteur. Et cela même si l’Exécutif a confirmé sa volonté d’abaisser de plus de trois points la part de la dépense publique dans le PIB d’ici 2022… Cela revient à un recul de plus de 60 milliards d’euros de la dépense publique.

Pour la Cour toutefois, la prévision concernant la baisse du déficit s’appuie sur la prévision d’un effort réel sur les dépenses, insuffisant toutefois pour permettre le retour à l’équilibre structurel. Fermez le ban.

Afin d’obtenir les résultats qu’il escompte en matière de recul du déficit public l’État parie sur la mise en œuvre de réformes sur les dépenses dont les contours restent à définir indique la Cour.

Concernant les collectivités, l’État parie sur la réalisation, peu vraisemblable, d’excédents de plus en plus élevés auxquels la mise en place d’un dispositif nouveau de contractualisation avec les plus grandes d’entre elles est supposée conduire.

La Cour préconise des réformes…

La cour ne croit pas à ces deux scenarii et met en garde le gouvernement contre une sorte de péché d’optimisme provenant de l’amélioration constatée de la situation économique qui masquerait la situation réelle des comptes publics et sembler à tort alléger la contrainte qui pèse sur nos finances publiques.

Pour les magistrats, la nécessité de restaurer dans la durée la soutenabilité des finances publiques de la France n’en est pas pour autant moins pressante.

Pour cela, il faudrait procéder à l’évaluation de la pertinence des dépenses publiques. Notre pays se caractérise par un niveau de dépenses publiques élevé sans que les résultats des politiques mises en œuvre soient toujours à la hauteur des dépenses consenties.

Le niveau de ces dépenses est significativement supérieur en France comparé à celui des « partenaires » se plaît à préciser la Cour, avançant sa préconisation : l’identification des marges d’efficience importantes que révèle cette comparaison et la mise en œuvre des réformes permettant de les exploiter doivent donc être menées dès à présent. Concrètement, il faudrait procéder à des réformes, notamment structurelles. Et vite.

 

Cour des comptes : coup de projecteur sur certaines observations



Au delà d’un balayage de la situation générale des finances publiques, la Cour des comptes a posé son analyse pour ce rapport 2018 sur quelques domaines précis. Elle préconise par exemple d’amplifier la modernisation numérique de l’État ou encore d’améliorer la confiance dans la politique vaccinale. Elle souligne l’aspect « coûteux » pour les consommateurs mais « avantageux » pour Enedis du dispositif des compteurs électriques communicants Linky. In fine le compteur est payé par le consommateur puisque facturé en tant qu’investissement relève la Cour. Dans le domaine de la sécurité, les magistrats pointent la qualité de service aléatoire des sociétés privées de sécurité qui prennent cependant une part croissante à la sécurité publique. Les effectifs de ces sociétés au nombre de 10 650 en 2016 représentent l’équivalent de plus de la moitié (55%) de ceux des forces de sécurité publique indique la Cour appelant notamment les pouvoirs publics à des exigences en termes de moralité et de professionnalisme pour ces entreprises associées de plus en plus au dispositif de sécurité générale. La Cour s’intéresse aussi dans ce rapport annuel aux remises et transactions en matière fiscale. Elle dresse par ailleurs un bilan de l’affaire des contrats toxiques contractés par les collectivités locales. Coup de projecteur sur ces deux derniers domaines au plan de leurs impacts sur les finances publiques.

Fiscalité : le coût pour l’État des remises et transactions



En ce qui concerne ces remises et transactions, soit la mise en œuvre du pouvoir gracieux de l’administration fiscale envers les usagers quant au recouvrement de l’impôt, la Cour préconise d’améliorer les outils et instruments d’appréciation, l’information en la matière ainsi que les protocoles de contrôle interne à l’administration (DGFIP/finances publiques et douanes). Cela notamment afin d’assurer l’homogénéité des pratiques sur l’ensemble du territoire indique la Cour.

On peut comprendre que cela supposerait d’affecter des moyens supplémentaires en termes budgétaires et en effectifs… Or la DGFIP et les services des douanes ont perdu des milliers d’emplois en quelques années.

Dans son rapport la Cour indique que ces remise et transactions permettent à l’administration de tenir compte de situations spécifiques. Cela permet de contribuer, grâce à la modulation des sanctions, à une meilleure acceptation de l’impôt. Les demandes de remise gracieuse fluctuent autour de 1 million en moyenne sur la période 2011-2016 précisent les magistrats.

526 millions d’euros en six ans



Sur cette période le taux de rejet des demandes gracieuses a varié entre 37 % et 44 %. En matière de demandes gracieuses en moyenne, 87 % des demandes concernent des particuliers et, parmi ces dernières, 36 % pour la seule taxe d’habitation.

Le rapport indique encore que les transactions, dont l’ordre de grandeur était de 6 000 par an en 2011-2012, ont vu leur nombre chuter pour s’établir entre 3 000 et 4 000 par an dans la période récente.

Les magistrats apportent des précisions… Les transactions, qui font suite à un contrôle fiscal, concernent des entreprises et les particuliers disposant d’un revenu et/ou d’un patrimoine significatif. Elles concernent presque exclusivement les impôts d’État.

Enfin en 2015, le montant moyen d’une remise accordée était de 622 €. Dans le cas des transactions, le montant accordé était de 38 000 € en moyenne. Le coût budgétaire moyen induit par les remises et les transactions est, sur la période 2011-2016, de 526 millions d’euros.

Emprunts toxiques des collectivités : suite et fin ?



Dans son rapport, la Cour des comptes accorde un chapitre important au bilan de l’affaire des emprunts toxiques qui a défrayé la chronique au début des années 2000. Plus de 5 000 collectivités territoriales qui avaient contracté des prêts dangereux et découvraient à l’occasion notamment de la faillite de la banque franco-belge Dexia (la banque des collectivités) quelles étaient endettées pour de longues années et pour des millions d’euros. Et pour cause.

Ces prêts étaient assortis de taux d’intérêt adossés à des monnaies étrangères dont les cours fluctuent. Or ces cours se sont envolés, ce qui a entraîné une flambée des taux d’intérêt des emprunts et par conséquent des sommes devant être remboursées par les collectivités.

Ces dernières avaient contracté de tels prêts afin d’auto financer leurs investissements puisque l’insuffisance de leurs fonds propres ne le permettait pas.

A la fin des années 2000 précise la Cour l’encours sensible de ces emprunts était estimé à une dizaine de milliards d’euros.

Pour la Cour les responsables des dégâts provenant de ces emprunts toxiques autrement appelés produits structurés sont les exécutifs locaux qui ont pris des risques inconsidérés et les banques qui ont poussé à la souscription de prêts notamment les petites communes.

Mais l’État est aussi responsable. Il n’a pas pris la mesure des risques encourus lors de l’apparition de ces nouveaux emprunts et n’a pas mis en place, en temps utile, les dispositifs juridiques et comptables qui auraient évité leur propagation.

L’État n’interviendra qu’à partir de 2012 rappelle la Cour et ce via un premier fonds d’aide de 50 millions d’euros. Alors que de nombreuses collectivités attaquaient leurs banques devant la justice, contestant le sort qui était réservé à leurs finances par ces emprunts, en février 2013 un jugement du TGI de Nanterre a précipité l’intervention de l’État rappellent encore les magistrats.

L’État a alors créé un fonds pluriannuel d’abord doté de 1,5 milliard d’euros, porté ensuite en 2015 (date d’un rebondissement du scandale des emprunts à cause de la désindexation du franc suisse) à 3 milliards d’euros sur 15 ans. Toutefois, parallèlement à ce soutien, les collectivités ont dû renoncer à trainer leurs banques devant la justice…

Au total indique la Cour le fonds de soutien a permis le traitement de 70 % de l’encours éligible estimé (8 milliards d’euros). Près de 60 % de l’encours désensibilisé concerne les contrats au niveau de toxicité le plus élevé. Ainsi, l’objectif de traiter en priorité les emprunts les plus risqués a été atteint et les risques de contentieux sont désormais réduits.

On comprend donc que tout n’est pas réglé… Le rapport précise d’ailleurs que des situations ponctuelles demeurent préoccupantes, une douzaine de collectivités se trouve dans une position délicate.

Un fiasco bancaire en partie payé par l’État



Par ailleurs constate la Cour des comptes les nouveaux emprunts qui refinancent les anciens emprunts à risque continueront de peser durablement sur la dette et les capacités d’investissement des plus petites collectivités au cours des quinze prochaines années.

Un joli fiasco donc avec les banques en acteur principal. Un fiasco qui a bien évidemment pesé sur les finances publiques.

La Cour estime que les aides effectivement attribuées aux collectivités locales s’élèvent à environ 2,6 milliards d’euros. Dans le détail le financement a été assuré par l’État à hauteur d’un tiers (60 millions d’euros par an sur 15 ans, soit 900 millions d’euros) et par les banques à hauteur des deux tiers (112 millions d’euros par an, soit 1,7 milliard d’euros).

Au total souligne la Cour la sortie des emprunts à risque a pesé sur les finances publiques de l’État et des collectivités locales pour 3 milliards d’euros environ.

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Valérie Forgeront

Journaliste à FO Hebdo

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