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Fonctionnaires : les projets de réformes qui alimentent la protestation

, Valérie Forgeront

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Le « document d’orientation » pour la « concertation » sur la « refondation du contrat social » avec les agents publics porte en lui quatre pistes de réformes à destination de la fonction publique. Le gouvernement entend agir sur le développement de la rémunération au mérite, le recours accru au contractuel. Il entend concevoir un plan de départs volontaires et réformer les instances représentatives des personnels. Le document ne présente aucune trace des revendications exprimées par les agents de l’État, de la territoriale et de l’hospitalière lesquels seront en grève ce jeudi 22 mars à l’appel de sept organisations, dont FO. Revue de détails de ces éléments de « concertation » qui fâchent davantage encore les personnels.

Dans ce « document d’orientation » pour une concertation sur des projets de réformes annoncés le 1er février dernier par le Premier ministre à l’issue d’un premier Comité interministériel de la transformation publique, le ministère tente de faire croire à l’existence d’un consensus. Les personnels auraient donc donné leur assentiment à ces projets ? Il n’en est rien. S’il avait fixé un premier rendez-vous multilatéral de concertation avec les syndicats le 12 mars dernier, il a dû le reporter. Les sept organisations ont en effet refusé cette précipitation à discuter de mesures qu’ils contestent et qui plus est en amont de la grève du 22 mars.

Le ministère persiste toutefois à concevoir un agenda de concertation sur le mode du pas de charge. La concertation devrait s’étirer jusqu’à octobre prochain et s’articuler autour de quatre « chantiers prioritaires » de réformes : le dialogue social, le recours aux contractuels, la politique de rémunérations et la mobilité des agents. Chaque chantier sera doté de groupes de travail lesquels seront « pilotés » par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, la DGAFP. Deux rencontres techniques de concertation ont déjà eu lieu entre les syndicats et la DGAFP, le 13 et ce 20 mars.

A l’issue des travaux de chaque groupe de travail une série de bilatérales au niveau politique sera organisée avec chaque organisation. Le ministère annonce une cadence soutenue. Il prévoit ainsi de faire un point d’étape en juillet sur les deux premiers dossiers abordés soit le dialogue social (notamment la question de la fusion des instances représentatives) et le recours aux contractuels (recours qu’il entend développer). Un second point d’étape aura lieu en octobre sur les deux autres chantiers portant sur les rémunérations (le gouvernement souhaite développer la notion de mérite personnel) et la mobilité (le gouvernement prévoit notamment de concevoir un plan de départs volontaires).

Glissements sémantiques

La volonté de lancer ces réformes s’appuie sur le constat d’un besoin et une demande de transformation profonde de notre modèle de fonction publique assure le ministère. Ce besoin et cette demande seraient exprimés par les agents publics. Rien n’est moins sûr.

Ces derniers, explique le document d’orientation, sont conscients que la société évolue, qu’ils doivent progresser dans la qualité du service offert aux citoyens et qu’agents publics comme salariés n’ont plus vocation à faire le même métier pendant toute leur vie professionnelle. Ils mesurent chaque jour l’influence considérable de la transformation numérique sur leurs métiers. Ils aspirent, à juste titre, à ce que leurs compétences soient reconnues et à être accompagnés dans la difficulté.

Le ministère ne parle plus d’usager des services publics mais emploie le terme de citoyen, lequel, comme chacun sait, peut être un client d’un service pas forcément public. Or le gouvernement dans le cadre du programme Action publique 2022 pose la question de missions qui pourraient sortir de la sphère publique.

Le ministère semble par ailleurs faire peu de cas du statut général de la fonction publique et de la notion de carrière des agents puisqu’il emploie le terme de « métier » appliqué indifféremment au salarié du privé et au fonctionnaire. Il souligne encore à mots couverts que la carrière complète d’un agent, ce qui implique une notion de durée au fil de la « vie professionnelle », n’a plus forcément lieu d’être.

L’art des paradoxes

Le ministère explique encore qu’il entend proposer sur le quinquennat une rénovation de notre modèle d’action publique et offrir aux usagers un service public de qualité, permettant d’adapter les réponses apportées aux usagers selon les circonstances et les territoires. On peut comprendre, entre autres, que le gouvernement envisage que l’action publique de l’État ne soit pas la même sur l’ensemble du territoire.

On peut comprendre encore qu’il considère que le service actuellement apporté aux usagers n’est pas forcément de qualité. Les agents apprécieront eux qui se démènent chaque jour pour maintenir la qualité des services rendus et cela alors que depuis une dizaine d’années les différentes réformes (RGPP, MAP, ReATE…) ont conduit à la suppression de dizaines de milliers d’emplois et à des restructurations incessantes qui perturbent le bon fonctionnement des services.

Le document indique aussi ce que seraient les vraies attentes des employeurs publics (État, collectivités territoriales, établissements publics locaux, hôpitaux…). Selon le ministère, ces employeurs attendent de la « souplesse » sur trois terrains : la gestion des ressources humaines, la maîtrise des dépenses et l’attractivité des postes.

Pour le ministère si certains agents s’interrogent sur le sens de leur engagement il faut leur redonner sens et confiance car c’est eux qui font vivre le service public au quotidien et ils se montrent attachés à ses valeurs. Peut-on prendre ces déclarations à la gloire des agents simplement pour ce qu’elles prétendent signifier ? Ces déclarations tentent plutôt vainement de masquer un paradoxe.

Nouvelle réforme pour les IRP ?

En effet évoquer « l’engagement » des agents, c’est évoquer la carrière et sa progression. Evoquer les « valeurs » en vigueur dans la fonction publique c’est évoquer tous les éléments qui se rattachent au statut général et qui forment la spécificité de la carrière. Du principe du concours à l’obligation de neutralité du fonctionnaire en passant par sa progression salariale à travers une grille indiciaire, son appartenance à un grade… Or, conjointement à ses déclarations censées brosser les agents dans le sens du poil, le ministère avance des solutions de réformes qui vont totalement à l’encontre des revendications exprimées par les personnels de la fonction publique.

Concernant le chantier portant sur les instances représentatives du personnel (IRP), le ministère estime que celles-ci sont trop nombreuses (CT, CAP, CHSCT), ont des compétences morcelées et qui se chevauchent… Faudrait-il donc les fusionner ? En 2010 une réforme avait déjà eu lieu, impactant les comités techniques paritaires (CTP) transformés en comités techniques (CT). Cette réforme a eu lieu dans le cadre de la loi du 5 juillet 2010 « relative à la rénovation du dialogue social » dans la fonction publique, loi qui elle-même découlait des accords sur le « dialogue social » (dits accords de Bercy) adoptés le 2 juin 2008 dans la fonction publique, non signés par FO mais paraphés par six organisations (CGT, CFDT, FSU, UNSA, CGC et Solidaires).

Le document support à la concertation indique notamment aussi que l’examen a priori des situations par les CAP (commissions administratives paritaires) est souvent analysé comme un facteur de ralentissement des processus de mobilité des agents, tout en impliquant une charge administrative particulièrement lourde pour les employeurs. Le gouvernement propose d’alléger et de simplifier le fonctionnement des instances, ce qui permettrait souligne-t-il d’alléger substantiellement les processus entourant la mobilité des agents.

Vers une gestion territorialisée des personnels ?

Il propose aussi une réflexion qu’il estime être prioritaire, portant sur une plus grande implication des employeurs de proximité qui connaissent la valeur professionnelle des agents, afin qu’ils concourent aux décisions d’avancement et de promotion, tout en respectant la participation des représentants du personnel à la défense des équilibres sociaux de la fonction publique.

Concrètement le gouvernement souhaite déconcentrer la gestion des personnels autrement dit la territorialiser. Il souhaite aussi entre autres « redéfinir les actes devant être soumis aux CAP afin de concentrer son rôle [de la CAP, NDLR] sur l’examen des décisions ayant un impact négatif sur la carrière des agents. Le ministère prévoit de boucler ce chantier à la fin juin.

Autre chantier de concertation, le recours renforcé aux contractuels, lesquels avec environ un million d’agents représentent déjà 17% des effectifs de la fonction publique. Le ministère qui entend boucler les discussions de concertation début juillet pose le postulat qui présidera aux débats.

Comment développer le recours au contrat pour mieux répondre aux besoins des employeurs et aux enjeux des territoires en termes d’affectation des personnels ? Le ministère apporte d’ores et déjà une réponse censée légitimer la question posée. La fonction publique va être confrontée dans les prochaines années à une série d’évolutions majeures qui vont imposer d’assouplir profondément le processus de recrutement : départs en retraite, évolutions des métiers et des compétences, évolutions des organisations et des modalités d’intervention des services publics, impact du numérique exigeant de développer de nouvelles compétences.

En quoi par exemple le phénomène classique des départs en retraite imposerait-il d’assouplir les méthodes de recrutement ? Les personnels, FO notamment, déplorent eux l’organisation insuffisante de concours, rappellent la perte massive d’emplois statutaire au fil des ans…

Un enjeu d’efficience de la dépense publique ?

Le gouvernement persiste. Il entend développer et faciliter le recours au contrat […] notamment pour les métiers n’ayant pas une spécificité propre au service public. Lors des séances de concertation le ministère aura probablement à expliquer le nouveau concept de métiers ne relevant pas du service public. Il aura aussi à préciser sa pensée à propos des nouvelles formes de contrat qu’il envisage d’introduire dans la fonction publique. De même il devra s’expliquer à propos de sa volonté d’améliorer la représentativité syndicale des agents contractuels.

Troisième chantier de concertation de réforme, celui des rémunérations. Les discussions devront être bouclées fin octobre prévoit le ministère qui entend faire évoluer la politique de rémunération soulignant qu’il y a un enjeu d’efficience de la dépense publique.

Lors des débats il faudra réinterroger notamment les composantes de la rémunération et les besoins des employeurs publics en matière de maîtrise de leur masse salariale précise encore le document d’orientation. Pour le ministère il faut développer la part de « mérite » individuel dans la rémunération… Part qui toutefois existe déjà depuis plusieurs années, particulièrement depuis l’entrée en vigueur en 2017 du dispositif Rifseep (Régime Indemnitaire tenant compte des Fonctions, des Sujétions, de l’Expertise et de l’Engagement Professionnel).

Le pouvoir aux managers de proximité ?

Ce système Rifseep est contesté notamment par les fonctionnaires FO y voyant l’accentuation de la politique d’individualisation des salaires dans la fonction publique. Pour le gouvernement, cette individualisation ne semble pas suffisante.

Le ministère indique ainsi qu’il y a nécessité de mieux distinguer les éléments contribuant à la sécurisation du pouvoir d’achat des agents, ceux permettant de reconnaître le niveau de fonction ou leurs sujétions, et ceux visant à la reconnaissance des mérites et de l’implication individuels et collectifs.

Il estime encore que les modalités d’attribution des éléments de rémunération doivent être questionnées afin de redonner aux managers de proximité les marges de manœuvre dont ils ont besoin. La hiérarchie de proximité prendrait donc davantage la main sur la rémunération des agents ?

Le refus de FO de départs forcés

Quatrième et ultime chantier de concertation appelé à être achevé en octobre, la mobilité. Le ministère pose là aussi son postulat : comment proposer aux agents un accompagnement renforcé dans leurs transitions professionnelles et dans leurs mobilités ?. La question doit tenir compte des besoins des employeurs sur un horizon pluriannuel indique d’emblée le ministère.

Ce dernier propose de renforcer la formation professionnelle, de trouver des systèmes susceptibles d’accompagner les transitions professionnelles, de faciliter les mobilités entre les trois versants de la fonction publique. Le gouvernement qui a annoncé par ailleurs la suppression de 120 000 emplois publics sur cinq ans propose aussi de refondre le dispositif existant d’indemnité de départ volontaire/IDV et de trouver un cadre pour les plans de départs volontaires.

Le 20 mars lors d’une réunion technique avec l’administration (DGAFP) les fonctionnaires FO ont déjà fait part de leur opposition à des départs qui relèveraient sans le dire de départs forcés.

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Valérie Forgeront

Journaliste à FO Hebdo

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