6.1. Quelques éléments d’histoire : l’évolution de la politique publique du logement
a – L’émergence du mouvement HLM
La loi du 13 avril 1850 sur l’assainissement des logements insalubres (votée après l’épidémie de choléra de 1832 et 1849) constitue la première intervention publique dans le domaine du logement des classes populaires et impose l’idée que l’action publique locale peut s’engager sur la question sociale. C’est ainsi que débute progressivement la construction à grande échelle des logements ouvriers. L’initiative privée et patronale, les banquiers et les employeurs fondent les premières sociétés immobilières à vocation sociale qui prendront par la suite l’appellation d’Habitat à bon marché (HBM).
Les fondements institutionnels, qui sont encore en vigueur aujourd’hui, sont quant à eux posés de 1894 à 1912 avec les grandes lois qui charpentent l’édifice et qui régissent le système français du logement social : Siegfried, Strauss, Ribot, Loucheur...
En 1912, la loi Bonnevay autorise communes et départements à créer les Offices publics du logement (des établissements publics administratifs reliés aux communes) et crée ainsi le service public du logement. La loi du 31 mars 1919 qui prévoit que l’état peut verser des subventions pouvant atteindre le tiers du prix de revient des logements destinés aux familles nombreuses, inaugure les aides à la pierre. La Caisse des dépôts et les Caisses d’épargne acquièrent quant à elles un rôle de premier plan. L’Union nationale des Fédérations d’organismes HBM, l’ancêtre de l’actuelle Union sociale pour l’habitat est créée en 1925.
Le gouvernement de Vichy abroge l’ensemble du système HBM qui sera rétabli après la guerre. C’est en 1943 que se créent, à l’initiative des syndicats et des patrons les Comités interprofessionnels du logement (CIL) dont l’objectif est de collecter une contribution des entreprises calculée sur la masse salariale : le 1%. La carte des CIL recoupait alors la carte administrative et la carte des unions départementales Force Ouvrière.
Après une phase de reconstruction, débute en 1950 une phase de production massive de logements. Les sociétés HBM sont rétablies et rebaptisées HLM par la loi du 21 juillet 1950.
b – Une période de construction massive
La période qui va jusqu’à la réforme du milieu des années 1970 est marquée par une forte intervention de l’état, par une réorganisation de la Caisse des dépôts qui va contrôler la quasi-totalité des programmes et par un soutien conséquent à l’industrialisation du secteur de la construction. Une programmation pluriannuelle et une nouvelle urbanisation (création des Zones à urbaniser en priorité - ZUP) voient le jour.
Les chiffres de la construction neuve en 1973 (556 000 unités dont 64% aidées par l’état, 23% en locatif social) traduisent une rénovation en profondeur du secteur du bâtiment et indiquent la résorption de la grave pénurie qui avait été mise à jour en 1953 par l’appel de l’Abbé Pierre. Cette évolution s’accompagne toutefois d’un changement brutal dû à la disparition des quartiers populaires en ville, et d’une modification radicale de la vie sociale des populations déplacées dans les grands ensembles périphériques, qu’une circulaire de 1973 émanant du ministre de l’Aménagement du territoire de l’époque, considérait « comme peu conformes aux aspirations des habitants et sans justification économique sérieuse », une formulation qui laisse rêveur...
La crise qui suit le premier choc pétrolier en 1973 va ouvrir une nouvelle séquence et renforcer la thèse des partisans de la réduction du concours de l’état qui passe nécessairement par une réforme du financement du logement et par un rôle accru du marché. En 1977, une première réforme impose le passage d’une logique d’aides à la construction à un système assis sur des aides personnelles. Loin de constituer une réponse à une crise passagère, cette réforme inaugure de fait une mutation en profondeur de la politique publique du logement, alors même que l’adoption de nouveaux critères de construction et d’urbanisation, de diversité de formes, mobilisent des acteurs multiples et les investisseurs.
L’épargne règlementée prend le relais des aides budgétaires massives au logement social. L’accompagnement du marché est désormais assumé et l’Aide personnelle au logement (APL) devient la clé de voûte d’un système basé sur la solvabilisation des ménages et le conventionnement. La condition d’accès à l’APL est liée au statut du logement qui doit avoir donné lieu à la signature d’une convention entre l’état et le bailleur. L’APL est ouverte à toutes les catégories de ménages et calculée selon le niveau de ressources. Ce mécanisme constitue jusqu’à aujourd’hui un des socles de la politique publique du logement.
La conviction en une progression continue des revenus qui avait poussé à l’adoption de la réforme va se heurter aux effets en cascade de la crise pétrolière, suivie d’une crise de l’emploi sans précédent, entraînant à son tour une explosion de la demande d’aides à la personne : de 1,9 milliard en 1980 à 7,8 milliards en 1990 et à plus de 16 milliards en 2010, tous régimes confondus, ainsi qu’une insuffisance quantitative de l’offre de logements sociaux.
Cette carence et cette crise se poursuivent encore aujourd’hui, sur fond de retrait massif et continu de l’état, voire de remise en cause de notre modèle de logement social et de son système de financement.
c – Les organismes de logement social : de l’EPA à l’EPIC, une évolution significative
L’exemple de la réforme du statut des Offices HLM en 2003 (ex-sociétés immobilières d’Habitation à bon marché - HBM) puis d’établissement public administratif (EPA) pour finir en établissement industriel et commercial (EPIC) autorisant la gestion d’activités de service public avec des personnels de droit privé, illustre bien l’évolution de la nouvelle gestion publique. Celle-ci vise, sous la pression du droit européen, à « libéraliser » progressivement le secteur du logement social, et à favoriser la mutation du service public du logement en commerce de services, assortie d’une transformation de sa gouvernance et de l’émergence d’une logique entrepreneuriale souhaitée dans certaines des entités participant à la mission d’intérêt général du logement social.
Ces mutations successives ont pour effet de restreindre progressivement le champ d’un service public d’intérêt général et risquent à terme de remettre en cause un acquis fondamental des institutions du logement social : le processus de démocratisation de leur gestion.
L’établissement public administratif (EPA)
Source : Dalloz
[…] « Naguère, catégorie juridique du droit administratif présentant des traits vigoureux d’originalité : l’établissement public était toute entité de droit public, autre qu’une collectivité territoriale, dotée de la personnalité juridique et chargée de la gestion d’une activité de service public dans le cadre limité de sa spécialité.
Cette originalité s’est estompée pour plusieurs raisons, notamment :
– des personnes de droit public innomées se sont ajoutées aux établissements publics traditionnels ;
– les nationalisations d’après-guerre avaient fait naître des établissements publics qui ne géraient pas des services publics ;
– la recherche d’un regroupement des moyens matériels et financiers des communes a entraîné l’apparition d’établissements publics polyvalents dont l’assise est territoriale, très proches par leurs caractères de véritables collectivités territoriales.
Sous ces réserves, on distingue généralement :
1 - établissements publics administratifs (EPA) ceux chargés de la gestion d’une activité classique de service public ; ils sont régis par les règles du droit administratif et leur contentieux relève normalement des juridictions administratives.
2 - établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) : catégorie controversée d’EP gérant, dans des conditions comparables à celles des entreprises privées, des activités de nature industrielle ou commerciale. Leur fonctionnement et leur contentieux empruntent à la fois au droit public et au droit privé. » […]
d – La notion de service public et l’Union européenne
Source : Dalloz
[…] « Une des notions clés du droit administratif français, ce concept est largement ignoré ailleurs dans l’Union européenne, où l’idée de reconnaître des “services publics européens” suscite des controverses parfois passionnelles.
1° Au sens matériel, toute activité destinée à satisfaire à un besoin d’intérêt général et qui, en tant que telle, doit être assurée ou contrôlée par l’Administration, parce que la satisfaction continue de ce besoin ne peut être garantie que par elle. Objet de nombreuses controverses doctrinales, cette notion n’en est pas moins pour la jurisprudence, aujourd’hui encore, l’un des éléments servant à définir le champ d’application du droit administratif.
2° Au sens formel, ces termes désignent un ensemble organisé de moyens matériels et humains mis en œuvre par l’état ou une autre collectivité publique, en vue de l’exécution de ses tâches. Dans cette acception, les termes de service public sont synonymes d’Administration au sens formel.
Mission de service public : notion dégagée par la jurisprudence du Conseil d’état dans la première moitié du siècle, mais d’appellation beaucoup plus récente, et dont on trouve des manifestations aussi bien, par exemple, en matière de travaux publics, de fonction publique, que de contrats administratifs ou d’actes unilatéraux. Cette qualification est décernée de manière prétorienne par le juge à des activités présentant un caractère d’intérêt général, assumées même par des organismes privés ou des particuliers. Le juge veut élargir le champ d’application du droit et du contentieux administratifs à ceux des aspects de l’organisation et du fonctionnement de cette activité qu’il estime techniquement inopportun de soumettre aux règles du droit privé. » […]
La délégation de service public, externalisation et privatisation
Source : Université de Bretagne occidentale […] « Des acteurs privés interviennent de plus en plus fréquemment dans la gestion des services publics. La délégation de service public est une procédure qui permet aux communes de librement déléguer la gestion d’un service public (infrastructure et gestion ou bien simple gestion) à un partenaire privé.
La Délégation de service public est une stratégie visant à réduire les dépenses des collectivités, aussi bien en termes de fonctionnement que d’investissement. La commune n’a plus de personnel dédié aux services publics, ne perçoit pas ou peu de recettes liées à son exploitation, bien qu’elle en reste en partie responsable.
Par ailleurs, si des économies en dépenses de personnel peuvent être réalisées, les coûts des services délégués sont parfois plus importants pour les usagers, et à terme pour la collectivité... La mise en concurrence peut provoquer une baisse des prix de la prestation de service public mais cet effet n’est pas systématique, et les prix peuvent évoluer dans le temps (augmentation tarif, entretien lourd en fin de contrat, etc.).
La Délégation de service public (DSP) est un engagement contractualisé entre la collectivité et un organisme privé, à qui elle confie l’exploitation d’un service public. […] Même si la collectivité reste responsable et possède une mission de contrôle, le délégataire a une réelle autonomie dans la gestion du service. La délégation est un contrat administratif et possède donc des clauses spécifiques. Ces clauses permettent à l’administration communale d’avoir un pouvoir d’orientation sur l’exécution du contrat, ainsi qu’un droit de sanction. En contrepartie, le délégataire a droit à une compensation si l’administration a pris une décision qui compromet l’équilibre financier du service public délégué. » […]
Source : Le développement du logement social dans l’Union européenne, Laurent Ghekière - éditions Persée
[…] « Le logement social relève des dispositions du Traité instituant la Communauté européenne (article 86 alinéa 2, et article 87), bien que l’UE ne dispose pas de compétences explicites en matière de définition et de mise en œuvre de la politique du logement. Ainsi, les modalités concrètes de mise en œuvre de ces moyens d’intervention (aides publiques, opérateurs spécifiques sous agrément, régulation des marchés du logement) relèvent pleinement des dispositions des traités, et notamment des règles européennes de concurrence et du marché intérieur. Les Services d’intérêt économique général (SIEG), sont définis comme des “activités de service marchand remplissant des missions d’intérêt général et soumises de ce fait par les états membres à des obligations spécifiques de service public” (Livre vert de la Commission européenne sur les services d’intérêt général du 21 mai 2003). Le logement social fait explicitement partie des SIEG et la licéité de son subventionnement est donc soumise, à ce titre, à une série de critères spécifiques. » […]
| […] « En France, en réponse à l’exigence de continuité du service public face aux crises, le logement social se distinguait par la continuité de son modèle économique et son rôle contracyclique, par le maintien d’un niveau annuel de construction de nouveaux logements sociaux ainsi que par la réhabilitation du parc. Ce principe de continuité a été mis à mal par les choix des pouvoirs publics de ces dernières années. Pour autant, la fixation d’un nombre de logements sociaux a été reprise en urgence en 2021, en réaction à la crise sanitaire et à la demande du mouvement HLM. » […] |
e – La constitution d’un patrimoine collectif Source : CDC
[…] « 46% du parc actuel a été construit pendant les Trente Glorieuses. Aujourd’hui, plus des deux tiers du parc de plus de cinq millions de logements sociaux ont un âge supérieur à trente ans, et 12% seulement des logements ont été construits depuis 2000. Ainsi, 46% du parc a été construit entre 1949 et 1975, la construction de logements sociaux ayant connu une très forte croissance après la Seconde Guerre mondiale. Le rythme de 100 000 logements annuels construits a été atteint et dépassé entre le milieu des années 1960 et 1970, et n’a ensuite été de nouveau atteint qu’à partir de 2010. » […]
La vente HLM, une mesure ambivalente La loi ELAN a modifié les dispositions concernant la vente des immeubles HLM. Le gouvernement avait fixé l’objectif ambitieux de parvenir à vendre 45 000 HLM, ce qui représente 1% du parc national. Les occupants restent prioritaires pour se porter acquéreurs du logement HLM, ce qui vise à faciliter l’accession à la propriété des ménages modestes.
A contrario des bonnes intentions, la vente HLM peut également présenter certains risques et notamment celui de permettre la captation par l’immobilier privé des terrains devenus attractifs sur lesquels ont été construits les logements sociaux et plus généralement d’introduire l’idée d’un statut temporaire de la catégorie de logement social.
En France, la revendication d’un logement décent et abordable pour tous émerge parallèlement à la construction d’un modèle spécifique du logement social par le mouvement HLM, dit généraliste, qui doit accueillir aussi bien les ménages les plus modestes que les classes moyennes.
6.2. Le modèle généraliste adopté par la France
a – Les modèles de logement social en Europe
Différentes conceptions de logement social existent en Europe. Elles sont fonction de l’héritage des politiques conduites dans le passé, on peut donc classer ces modèles en trois grandes catégories :
– un modèle résiduel ;
– un modèle généraliste (adopté par la France) ;
– une conception universelle du logement social.
Source : Le développement du logement social dans l’Union européenne, Laurent Ghekière - Revue des Politiques sociales et familiales, n°94, 2008 (tableau ci-contre)
b – Un modèle « peu coûteux, robuste, socialement efficace et économiquement vertueux »
[…] « La cible des bénéficiaires est plus élargie que celle du modèle résiduel (réservé aux exclus du marché) et les conditions d’accès peuvent inclure des personnes aux ressources modestes des classes moyennes. Les obligations de service public sont plus souples et le prix du logement est plafonné. Le locataire bénéficie d’une aide sociale dédiée prenant en charge une partie du loyer en tiers payant en fonction de ses revenus. L’impact de ce modèle sur le marché privé est plus important. L’objectif étant de peser sur le niveau global de l’offre de logements, donc sur les prix. Le niveau, qui opère comme outil de régulation, dépend de l’importance de l’offre de logements sociaux et indirectement, de l’engagement de l’état. » […]
Source : Le financement du logement social, forces et éléments de fragilité du modèle économique français, Dominique Hoorens, directeur des études économiques et financières - USH
[…] « Le “modèle économique du logement social”, constitue tout à la fois :
• un modèle, technique et financier, intégré de production et de gestion locative ;
• un modèle basé sur des articulations de dispositifs essentiellement publics : aides à la personne/aides à la pierre, aides/prêts et politiques nationales/locales ;
• un modèle reposant sur une sécurisation systémique de tous les acteurs, y compris les locataires (solvabilisation, maintien dans les lieux). Dans un monde marqué par des incertitudes et des précarités, le secteur HLM bénéficie et apporte en retour des éléments de stabilité à des ménages aux revenus modestes. Mais il ne s’agit pas d’un bloc monolithique ou uniforme ; les organismes ont développé des modes d’action extrêmement diversifiés qui apportent de la souplesse et permettent d’adapter le modèle aux contraintes locales : portage foncier par baux emphytéotiques, usufruit locatif social, utilisation de mécanismes de défiscalisation en outre-mer, recours à la VEFA (Vente en l’état futur d’achèvement), etc. »
c – Le système de financement du logement social
[…] « Au travers de ses grands principes, le plan de financement d’une opération permet d’illustrer les fondamentaux qui régissent le cadre de fonctionnement du logement social. Le plan n’est pas qu’un simple tableau de coût et de financement d’un projet, mais un travail autour d’un équilibre financier mesuré sur une période de quarante ans. Ce modèle s’articule autour de cinq spécificités : un équilibre financier à long terme, l’absence de bénéfices distribués, un loyer lié aux coûts de production, une utilisation du levier d’endettement par le canal d’un circuit financier spécifique (Livret A et Livret bleu, Livret de développement durable, Livret d’épargne populaire) et, enfin, le recours à des subventions publiques de natures diverses, apportées par différents acteurs.
Comme pour toute opération immobilière, le montage financier repose sur l’utilisation de l’effet de levier de la dette : l’opération de production sera essentiellement financée par emprunt (environ 70% à 75%), emprunt qui sera remboursé par les loyers futurs.
✓ La particularité est que ces loyers seront proposés à des niveaux inférieurs à celui du marché. Comme le coût de production est semblable au niveau des prix de marché (hors marge du promoteur et frais de commercialisation), l’équilibre économique nécessite l’injection d’aides financières.
Le niveau des loyers futurs est déterminé en fonction des besoins locaux et de la programmation de l’état. Il couvre en premier lieu les charges d’exploitation et de gestion liées au logement produit. La capacité d’emprunt qui en résulte est confrontée au niveau du prix de production pour déterminer les besoins en aides publiques ou en fonds propres. Ainsi, toute hausse des coûts de production, à niveau de loyers inchangé, se traduit par une hausse du besoin de fonds propres ou de subventions. De même, un niveau de loyers plus bas nécessitera un montant d’aides plus élevé. » […]
d – La fonction contracyclique du logement social
[…] « Dans une économie mondialisée, et lors des crises successives qui ont frappé le pays, le rôle contracyclique assuré par le secteur locatif social vient contredire la légitimité de la politique poursuivie aujourd’hui avec davantage de brutalité et de restriction de moyens que par le passé et qui s’accompagne d’un procès en inefficacité intenté au logement social. L’action des opérateurs est l’objet d’une critique systématique alors que le secteur a démontré la robustesse de son système de financement et la pertinence des principes qui le structurent et qui lui ont permis de traverser bon nombre de crises depuis soixante ans.
Ces critiques relèvent davantage d’une position idéologique que d’une critique inspirée par la raison qui viendrait proposer les indispensables réformes dont a besoin le secteur, non pas pour renier sa fonction première que l’expérience a enrichi au fil des décennies, mais bien au contraire pour être davantage au service de la demande et des besoins des particuliers comme des territoires dans toutes leurs diversités. » […]
e – Un aperçu de l’impact de la nouvelle politique du logement sur les métiers des organismes de logement social
[…] « Le développement et la dynamique des organismes de logement social s’accompagnent historiquement de l’intégration de la chaîne des métiers : posséder, construire et gérer les logements, en dehors des activités annexes (aménagement urbain, construction ou gestion d’équipements locaux, gestion de service d’animation locale, etc.) ou de l’adoption de nouveaux montages spécifiques (Vente en l’état de futur achèvement, usufruit locatif social)...
[…] Les nouvelles dispositions, résultant de la nouvelle politique publique du logement (mise en place de la RLS), vont avoir un impact sur les finances des bailleurs mais, plus généralement, c’est un élément essentiel du système de financement du logement social qui sera touché : le long terme. La question de la durée de vie d’un logement social, ou de la durée de vie du caractère social d’un logement sont en passe d’être remises en cause, ce qui entraînera toute une série de conséquences. De nouvelles contraintes financières risquent ainsi d’être imposées aux acteurs du financement (état, bailleurs, collectivités...) et auront comme effet de déstabiliser à terme une pérennité de l’offre sociale essentielle face à une demande qui augmente. » […]
| Les trois objectifs qui ont incité, dès le début, à la mise en place d’une politique publique du logement et d’un service public du logement et à la reconnaissance du mouvement HLM sont plus que jamais d’actualité aujourd’hui : ✓ offrir un logement de qualité, abordable économiquement, dans un environnement préservé ; ✓ assurer la stabilité et la sécurité juridique ; ✓ permettre un parcours vers l’accession. Tout en associant le secteur privé, dont l’activité est encadrée par l’état, le logement social s’est constitué au fil des décennies, comme une des composantes de l’assurance sociale : les politiques publiques du logement contribuent ainsi à la réduction et à la socialisation des incertitudes de l’existence. Le logement social est ainsi devenu, un des piliers de notre modèle social. |