La crise a frappé fort, le soutien de l’État est vital

Collectivités territoriales par Valérie Forgeront, journaliste L’inFO militante

Article publié dans le Dossier Coronavirus / Covid19
© Laurent GRANDGUILLOT/REA

Avec des recettes en chute libre et des dépenses qui ont explosé depuis le début de la crise Covid, les collectivités territoriales regardent leurs finances avec anxiété. Malgré l’annonce récente d’un soutien financier de l’État, elles listent l’étendue des problèmes auxquels elles ont dû faire face et qui sont loin d’être résolus. Placées au cœur de la lutte contre la pandémie sur le territoire, à la manœuvre depuis mars dans l’aide aux populations, elles rappellent à l’État l’urgence de ne pas les priver de recettes mais au contraire d’apporter des moyens, notamment pour relancer les investissements publics ou encore répondre aux demandes en matière sociale.

Dans le cadre du déconfinement engagé depuis le 11 mai, les collectivités territoriales (communes, départements et régions) sont placées au cœur du processus, sur injonction de l’État et par les initiatives singulières qu’elles prennent et qu’elles ont d’ailleurs prises depuis mars. Pour la remise en route des écoles, pour l’organisation des transports publics, pour la distribution de masques… La doctrine exprimée par le gouvernement peut être résumée en une phrase : l’État a fixé le cadre général du déconfinement, les collectivités territoriales mettent en œuvre les modalités décidées, et par voie de conséquence, selon des scenarii différents selon les territoires.

Si les élus ne contestent pas cette situation entraînant des plans à géographie variable -beaucoup revendiquent même la responsabilité de décider des mesures à prendre sur le périmètre de leur territoire-, en revanche, des paramètres coincent. La mise en musique des mesures et des moyens, censés animer la partition du déconfinement sont à l’évidence source d’inquiétude. Et d’ores et déjà, les collectivités territoriales font remarquer que ce sont elles qui se trouvent aux avant-postes pour apporter des aides, notamment sociales, aux populations, dans le cadre d’une crise économique et sociale qui s’annonce sévère. La question de la capacité à faire face des finances locales est donc plus que jamais posée.

Une aide de l’État à géométrie variable

Le 29 mai, le gouvernement, convenant que les collectivités connaissent une situation difficile, a annoncé un plan de soutien de l’État de 4,5 milliards d’euros dont 2,7 milliards pour les départements (sous forme d’avances à étaler sur trois ans) et 1,7 milliard pour les communes et intercommunalités. Les régions, quant à elles, affichent des pertes liées à la crise mais ne recevraient aucune aide. Le gouvernement estime que leurs finances sont en quelque sorte protégées puisque, depuis 2018, elles bénéficient d’une part des recettes de la TVA en lieu et place d’une dotation globale de fonctionnement.

Apprenant la nouvelle, l’association des Régions de France a piqué une grosse colère. Qui peut croire une seconde que l’État réussira la relance et parviendra à reconstruire le pays sans les Régions, chefs de file de l’économie dans les territoires ? Les services de l’État y sont réduits à peau de chagrin. Comment comprendre cette annonce alors que gouvernement discute avec les Régions des futurs contrats de plan et des fonds européens dont elles sont les autorités de gestion ? Le gouvernement a-t-il mesuré les conséquences économiques et sociales de son attitude ?

Depuis les lois de décentralisation, les Régions ont en effet reçu une compétence, de plus en plus renforcée, en matière économique (loi NOTRe de 2015). Parallèlement, comme le déplore FO régulièrement, les services déconcentrés de l’État ont subi diverses réformes (dont la Reate). Des fusions et regroupements de services voire d’entités ministérielles ont fortement réduit les implantations territoriales et leurs effectifs. Et donc la capacité à agir de ces services… L’État affichant de longues années de désengagement des territoires serait-il pris aujourd’hui à son propre piège ?

Vers de nouvelles politiques différenciées sur le territoire national ?

Dès le 28 mai, les présidents des 19 Régions, dont les collectivités territoriales d’Outre-mer, s’adressaient à l’exécutif dans une tribune publiée dans le journal Le Monde. En quelque sorte, ils enfoncent le clou demandant au gouvernement d’engager un plan de relance et de reconstruction coconstruit avec les régions et de fixer une grande ambition décentralisatrice à notre pays<.q>. Ils rappellent au passage que les régions ont réalisé plus de 1,7 milliard d’euros de dépenses exceptionnelles depuis le début de la crise, malgré l’effondrement de leurs ressources dans la même proportion et cela face à un État empêtré dans son centralisme et sa bureaucratie .

Et de mettre l’État en garde : si les régions ne reçoivent pas les moyens financiers de leurs actions leurs investissements pourraient chuter de 21 milliards d’ici à 2026.

Concluant leur analyse de la situation, les régions demandent à piloter le service public de l’emploi, à reprendre le pilotage de la politique de l’apprentissage. Elles demandent aussi à être les chefs de file des politiques de transition écologique et à renforcer encore leurs compétences en matière de mobilités. Cerise sur le gâteau, elles se disent prêtes aussi pour une montée en puissance des régions dans l’organisation de notre système de santé publique. Deviendrait-il alors différencié selon les territoires, leurs richesses et la volonté -ou pas- d’investir ?

Recettes et dépenses : le SOS des collectivités

En ce début de déconfinement tous les échelons territoriaux constatent déjà une perte de recettes massives (évaluée déjà à 7,5 milliards d’euros par le gouvernement) et une hausse des dépenses. L’heure est donc à l’inquiétude. Et même la grogne. Du côté des communes, le recul des recettes fiscales est déjà estimé à quelque 3,2 milliards d’euros depuis le début de la crise Covid. Alors que leurs budgets sont pour certaines très fragiles, elles posent le problème, entre autres, de leurs capacités prochaines d’investissements (les collectivités territoriales sont à l’origine des ¾ des investissements publics sur le territoire).

Plus largement, pendant quasiment toute la période de confinement, les élus -de tous bords et de tous les échelons territoriaux- ont demandé au gouvernement que soient rapidement évoqués les moyens financiers mis en œuvre par les collectivités dans le cadre de la crise Covid, y compris à partir du déconfinement. Le 30 avril, l’association des maires de France montait ainsi au créneau, soulignant de nouveau la nécessité que l’ensemble des dépenses supplémentaires liées au Covid-19 fasse l’objet d’une compensation intégrale et que les collectivités soient pleinement associées au Plan de relance qui devrait être annoncé à l’automne.

Le 6 mai, ce ne sont pas moins de huit associations d’élus -des communes, des départements et des régions- qui s’étaient fendues d’un communiqué commun demandant en vue de la compensation des pertes de recettes des collectivités un dispositif d’évaluation partagé permettant d’objectiver les dépenses exceptionnelles et les pertes de recettes en lien avec la crise sanitaire. Ces associations précisaient dans une sorte d’avertissement que ce sont les collectivités territoriales qui portent le plus l’investissement public et pour la relance, leur action sera donc essentielle. Mais faut-il encore que leurs finances le permettent. Et c’est bien là toute l’interrogation. Les collectivités demandent donc que leur capacité d’autofinancement ne soit pas obérée et que leurs ressources fiscales, tout particulièrement les impôts économiques locaux, soient préservés.

Quelles compensations ?

La crise Covid a en effet mis à mal les recettes fiscales des collectivités, et c’est peu dire. En ce qui concerne les communes, les recettes fiscales émanant des entreprises (cotisation foncière, taxes de séjour) ainsi que les recettes domaniales ont beaucoup souffert. Une compensation de l’État aura lieu mais calculée sur les recettes des trois dernières années, ce qui peut réduire significativement l’impact de cette mesure s’inquiète déjà l’association des Villes de France (communes de 10 000 à 100 000 habitants).

Elle interroge : cette compensation sera-t-elle toujours effective en 2021 au moment où l’impact sera le plus fort pour les communautés d’agglomération ?.

D’autres recettes émanant de services et équipements publics et arrivant d’habitude dans les caisses des communes ont fait défaut aussi pendant le confinement. C’est le cas des recettes tirées des crèches, piscine, restauration scolaire… La ministre de la Cohésion des Territoires annonçait récemment qu’auront lieu de nouvelles discussions avec les collectivités en amont de la présentation, à l’automne du projet de loi de finances pour 2021. Les communes espèrent une montée en puissance des aides.

Par ailleurs annonçait le Premier ministre, Édouard Philippe le 29 mai, le fonds pour les investissements verts des communes recevra un milliard d’euros supplémentaire de dotation.

Certes satisfaites par l’arrivée d’aides de l’État, les communes -qui auront trois ans pour venir à bout de leurs dépenses liées à la crise Covid, (dépenses qui seront inscrites dans un budget annexe au budget général), se montrent toutefois prudentes. Elles font savoir l’étendue de leurs dépenses supplémentaires depuis la crise. Une étendue très vaste…

En deux mois, des pertes énormes

L’association des petites villes de France (communes de 2500 à 25 000 habitants, soit 38% des habitants sur le territoire national) souligne ainsi les pertes, concrètes, de recettes depuis la crise. En 2020, les pertes de recettes fiscales seront concentrées sur les petites villes touristiques et ultramarines : taxe de séjour, octroi de mer (jusqu’à –23,5 %) et taxe sur les passagers embarqués (jusqu’à –54,2 %). (…) Certaines petites villes, et notamment les plus résidentielles, considèrent qu’elles seront impactées, dès cette année, par la baisse (-10 %) de la TLPE/taxe locale sur les publicités et enseignes extérieures et de la taxe communale additionnelle à la taxe de publicité foncière et aux droits d’enregistrement (-30%).

L’APVF évoque aussi la perte de recettes non fiscales d’ores et déjà constatée. Concernant les communes touristiques, nous notons une baisse importante des redevances d’occupation domaine public (droits de place et droits de terrasse, respectivement jusqu’à 20 000 et 40 000 € dans certaines petites villes), des redevances de stationnement (jusqu’à – 75 000 €), des recettes tarifaires liées à la restauration, transport et garderie scolaires (environ 45 000 €), des recettes liées à la Culture, et particulièrement cinémas/théâtres (-70 000 €) et châteaux/musées (-20 000 €), des redevances camping municipal pour celles qui en disposent (-43 000 €)...

Et ces collectivités locales le savent, la crise économique ne va pas s’achever en 2020. En 2021 et en 2022, ce sont les petites villes économiques qui seront indirectement, mais sûrement, touchées par la baisse de CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, Ndlr) et de CFE (cotisation foncière des entreprises). En outre, l’arrêt ou le report des programmes et projets de constructions aura un impact certain sur les recettes de la taxe d’aménagement : dans les petites villes, cette perte est estimée à 30%.

Faire face a coûté cher

La crise des recettes et des dépenses ne s’arrête pas là. Hormis les économies générées par l’annulation de fêtes et autres manifestations -ce qui pour certaines petites villes a signifié une économie de 12 000 à 300 000 euros-, le quotidien des petites villes se décline depuis le début du confinement sur le mode de dépenses énormes et en tous genres.

L’APVF dresse là encore une liste, non exhaustive, cette fois sur les dépenses supplémentaires. Pour la protection des populations, il y a eu l’achat de produits pharmaceutiques (gels, thermomètres, virucides) jusqu’à 30 000 € dans certaines petites villes et de matériels divers (masques, pulvérisateurs, rubalises…) jusqu’à 90 000 €. Il y a eu aussi des aides à la personne et aux commerces avec des appels à la population, livraisons des repas et opération “bon d’achat“ dont le coût peut monter jusqu’à 150 000 €.

De nombreuses petites villes ont accordé des subventions aux CCAS, aux clubs sportifs et aux associations. (…) Pour les besoins du service (protection des agents, Ndlr), avec notamment du matériel EPI en plus (visières, sur blouses, gants, combinaisons, chaussures de protection, masques …) jusqu’à 50 000 euros, du matériel en téléphonie (abonnements conférences, routeurs Covid, cartes SIM, clés 4G).

Haro sur la réforme de la fiscalité locale

Le 26 mai, les petites villes soulignaient qu’il fallait sécuriser les finances locales. Concrètement, faire en sorte que les budgets de ces petites collectivités ne soient pas enfoncés par toutes ces dépenses. L’association demandait ainsi notamment au gouvernement une dotation spécifique et exceptionnelle, un assouplissement de la gestion des dotations d’investissement, une augmentation du plafond réglementaire des dépenses imprévues à 30 % et une facilitation du recours à l’emprunt pour les communes n’ayant pas encore voté leur budget.

Les petites villes demandent aussi de retarder de deux ans la réforme/suppression de la taxe d’habitation démarrée en 2018 (la suppression pour l’ensemble des foyers concernés est prévue en 2023). Les recettes de cette taxe représentaient avant la réforme 50% environ de l’ensemble des recettes des collectivités, lesquelles sont loin d’être convaincues par le mécanisme de compensation choisi par l’exécutif.

La compensation à l’euro près de cette perte de recettes n’existerait plus au-delà de la première année, soit après 2021. On sait que le nouveau schéma de financement aura un impact, dès 2022, sur les potentiels financiers et fiscaux des collectivités locales et sur la répartition des dotations souligne l’association indiquant qu’elle s’oppose à toute remise en cause de la fiscalité économique locale (CVAE, CFE, versement mobilité) indispensable au développement économique local et à l’attractivité des territoires et ce, encore plus dans le contexte actuel.

La fiscalité nécessaire aux investissements

Les départements, quant à eux, devraient percevoir prochainement (lorsque sera votée la loi de finances rectificative dont le projet sera présenté le 10 juin a priori) une partie de l’aide annoncée de 2,7 milliards d’euros. L’objectif est de compenser notamment la perte de recettes sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO/taxe sur les transactions immobilières) explique le gouvernement.

Pour l’association des départements de France, cela ne sera pas du luxe. Elle indique ainsi que ces DMTO ont atteint environ 13 milliards d’euros en 2019. Mais il faut anticiper une perte dès 2020 a minima de -30% (soit -4 milliards d’euros par rapport à 2019) en raison d’un quasi-gel des transactions immobilières durant le confinement et d’une reprise ralentie. (…) Lors de la crise de 2008, ceux-ci avaient enregistré une baisse de -11% en 2008 et -27% en 2009.

La réforme de la fiscalité locale risque d’avoir de lourds impacts souligne l’association qui demande un moratoire sur celle-ci. Plus largement début mai, huit associations d’élus (des régions, départements et communes) demandaient solennellement l’abandon définitif de la remise en cause des impôts économiques locaux et que cessent les déclarations fragilisant la fiscalité économique locale. Les associations d’élus réaffirment la place essentielle qu’occupe, au sein des territoires, la fiscalité économique qui contribue au financement de l’action économique et à l’aménagement du territoire.

L’engagement de l’État nécessaire pour faire face aux dépenses sociales

Les départements, quant à eux, étant les collectivités qui détiennent le plus de compétences en matière sociales, notamment pour le RSA, s’inquiètent de leur capacité à faire face. Déjà, bien avant la crise Covid, le poids de cette dépense posait problème et augmentait chaque année. Concernant les dépenses, la principale augmentation anticipée est relative au financement du RSA, qui ont représenté plus de 11,1 Md€ en 2019. Les départements ont connu une hausse continue de ces dépenses de plus de 5 Md€ entre 2008 et 2018, soit une évolution moyenne annuelle de +6,3% (avec les plus fortes augmentations en 2009, +9,7% et en 2010, +12,8%).

Alors que les plans de licenciements se multiplient, que plus de 13 millions de salariés se sont retrouvés en chômage partiel depuis mars, que le nombre de chômeurs de catégorie A (sans activité) a augmenté de 22% rien qu’en avril, que le nombre d’allocataires des minima sociaux étaient déjà de 4,5 millions avant la crise dont près de deux millions d’allocataires du RSA (le nombre est en forte hausse dans tous les départements depuis la crise), les collectivités territoriales risquent d’être fortement sollicitées pour l’aide aux plus précaires.

Reste à ce qu’elles puissent l’assumer financièrement. C’est le rôle de l’État d’y veiller par son engagement financier.

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