Aujourd’hui, le marché du logement est encore contrôlé par les pouvoirs publics.
L’état en fixe les règles de fonctionnement à travers une règlementation spécifique et une infrastructure juridique énoncée dans les lois (droit de propriété, droit commercial, droit du travail, droit des contrats, etc.) et par la règlementation générale (blocage ou contrôle des prix, encadrement du crédit, etc.).
Source : ministère de la Transition écologique
« Les grandes lignes de la règlementation en matière de logement abordable concernent :
✓ le logement social ;
✓ l’accession ;
✓ la délégation de compétences ;
✓ le conventionnement APL et les loyers ;
✓ la politique sociale du logement et populations spécifiques ;
✓ les informations comptables à destination des organismes de logement social ;
✓ les opérations de financement. »
Quelques exemples :
• la règlementation définit le statut des organismes autorisés à conventionner avec l’état pour fixer le montant de leurs loyers, le cadre et les missions du logement social ;
• fixe les plafonds de ressources et les loyers maximum ainsi que les règles d’attribution de logements ;
• définit la nature des contrats de locations ;
• permet la délivrance des agréments pour les opérations de financement.
4.1. Les aides de l’état
a – Définition des aides au logement
Les aides au logement représentent l’ensemble des avantages financiers (versements ou réductions de dépenses) accordés par l’état aux consommateurs ou producteurs de service de logement.
Elles aident les premiers à se loger et les seconds à investir dans la construction de logements neufs et dans l’amélioration de la qualité des logements existants.
b – Les aides à la pierre
L’aide à la pierre est une subvention accordée au producteur lors du montage de l’opération de construction ou de rénovation. La subvention est soumise à l’obtention d’un agrément par l’entité qui la reçoit. Les subventions de l’état sont forfaitaires ou proportionnelles au coût des opérations et peuvent être complétées par les collectivités territoriales (pour celles qui en ont les moyens).
✓ Tous les financements de l’état sont contingentés (limités) et ne représentent aujourd’hui qu’un complément aux aides principales que sont la TVA à taux réduit, l’exonération de la taxe foncière, les prêts de la CDC...
Source : Rapport du Compte du Logement 2020
[…] « Les subventions d’investissement sont versées aux producteurs de service de logement afin de diminuer le coût de leurs investissements liés à la construction de logements et de locaux d’hébergement collectif neufs ou à des bailleurs et des propriétaires pour la rénovation de logements anciens. Cette subvention va donc venir impacter le loyer de sortie.
Les subventions d’investissement sont versées par l’état, les collectivités territoriales, l’ANRU (Agence nationale de rénovation urbaine), Action Logement (ex-1%) et la CGLLS (Caisse de garantie du logement locatif social). » […]
c – Le FNAP (Fonds national des aides à la pierre)
Présentation générale
Source : ministère de la Transition écologique, 2021
[…] « Le FNAP est créé en 2016. Son objet principal est de financer les aides à la pierre selon des principes fixés par son conseil d’administration composé à parité de représentants de l’état et des bailleurs sociaux, ainsi que de parlementaires et de représentants de collectivités locales. »
Ses missions
• Simplifier et clarifier la programmation et la gestion des aides à la pierre.
• Sécuriser et pérenniser leur financement par la mutualisation des ressources.
• Associer plus étroitement les bailleurs sociaux et les collectivités locales à la définition de la politique de production de logements sociaux et à une meilleure répartition sur le territoire en fonction des besoins identifiés.
Son rôle
Le FNAP est défini comme une instance de discussion, de réflexion et de décision sur la définition et la programmation des crédits consacrés aux aides à la pierre. Le rôle du conseil d’administration du FNAP est précisé par son décret de création du 1er juillet 2016 :
– il fixe annuellement le montant des crédits attribués pour financer les opérations déjà engagées ;
– il détermine le montant des nouvelles opérations à engager : les nouvelles autorisations d’engagement ne sont plus fixées par la loi de finances (hors contribution de l’état), mais par le FNAP ;
– il définit la programmation du montant de ces nouveaux engagements à mettre en œuvre au niveau local par les services de l’état :
✓ la répartition se fait par actions (aides à la pierre, logement très social PLAI adapté, intermédiation locative dans le parc privé, actions d’accompagnement, financement du système national d’enregistrement...) et par régions : objectifs particuliers (contingentement des catégories de logements sociaux à financer, localisation de ces logements financés...).
Son fonctionnement
Le conseil d‘administration est composé de quinze membres répartis en trois collèges :
– cinq représentants de l’état ;
– cinq représentants d’organismes intervenant dans le domaine du logement social ;
– cinq représentants du Parlement et des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Le contexte : une baisse continue de l’engagement financier de l’état. De- puis 2016, le FNAP s’est substitué aux subventions directement versées par l’état.
Source : Les HLM en chiffres, 2020, Union sociale pour l’habitat
« Entre 2000 et 2019, la part des fonds propres mobilisés par les organismes de logement social dans le plan de financement moyen passe de 5% à 16% et celle des subventions de l’état de 7% à 2%. »
La répartition des contributions au sein du FNAP
La contribution des bailleurs sociaux
Les organismes de logement social versent à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) une cotisation principale et une cotisation additionnelle.
La CGLLS, établissement public national à caractère administratif, assure plusieurs missions qui participent à la stabilité du secteur du logement social et au financement des politiques publiques.
Elle apporte une garantie aux projets de construction de logement social, lorsque les collectivités territoriales ne l’accordent pas elles-mêmes, et surtout pour aider les organismes de logement social en difficulté.
Elle collecte deux cotisations versées par les organismes de logement social et affecte leur produit, notamment, au financement des aides à la pierre (FNAP) et des actions me- nées par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
Détail des crédits du FNAP pour 2021
Source : Assemblée nationale
« Les ressources prévisionnelles du FNAP pour 2021 s’élèvent à 455,5 millions d’euros, répartis comme suit :
– une fraction de la cotisation versée par les bailleurs à la Caisse de garantie du logement social, reversée ensuite au FNAP, la modulation de cette cotisation a diminué celle-ci de 300 millions d’euros, elle s’établit donc à 75 millions d’euros dans ce PLF ;
– une contribution d’Action Logement, le PIV (Plan d’investissement volontaire) 2020-2022 prévoit que celle-ci soit de 350 millions d’euros ;
– une fraction du prélèvement SRU sur les communes ne respectant pas le taux minimum de logements sociaux imposé par la loi à hauteur de 0,4 million d’euros ;
– le produit de la majoration SRU, à hauteur de 28 millions d’euros ;
– une partie des fonds non engagés des fonds d’aménagement urbains (FAU). »
N.B. : la mise à contribution d’Action Logement en hausse. Prévue à 50 millions annuels lors de la signature de la convention 2018-2022 entre l’état et l’organisme paritaire, la contribution est revue à la hausse après le PIV 2020-2022.
La délégation de compétence pour la gestion des aides à la pierre
Source : ministère du Logement
[…] « La loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales permet à l’état, par son article 61, de déléguer aux EPCI (établissement public de coopération intercommunale : communautés urbaines, communautés d’agglomération, syndicats d’agglomération nouvelle, communautés de communes compétentes en matière d’habitat) et aux départements, la gestion des aides à la pierre (parc locatif social et parc privé conventionné relevant de l’ANAH – Agence nationale d’amélioration de l’habitat) à ceux qui en font la demande. » […]
Les EPCI prennent en charge leur répartition sur le territoire, après avoir consulté les acteurs locaux au sein des instances locales de délibération et de consultation parmi lesquelles les représentants des organisations syndicales locales dont Force Ouvrière, au sein du Comité régional de l’habitat et de l’hébergement.
Le Comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH)
Le Comité régional de l’habitat, créé par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux Libertés et responsabilités locales, est venu se substituer aux Conseils départementaux de l’habitat (CDH). La loi ALUR (2014) est venue renforcer la capacité de pilotage et les outils de gouvernance de l’échelon régional en élargissant les compétences du CRH au domaine de l’hébergement, en intégrant, dans sa composition, des partenaires dans le champ de l’hébergement, instituant ainsi le Comité régional de l’habitat et de l’héberge- ment (CRHH).
Le rôle stratégique des collectivités locales dans la production de logements sociaux, sur l’orientation des attributions, et de l’occupation sociale du parc La délégation des aides à la pierre donne aux EPCI et aux départements les outils pour développer l’offre de logements (publics ou privés). Elle passe par la signature d’une convention. La délégation des aides à la pierre engage juridiquement l’état délégant et la collectivité délégataire pour six années renouvelables dans le cadre d’une convention, dite « convention de délégation de compétence », conclue sur la base d’un Programme local de l’habitat (PLH) exécutoire, lorsqu’elle concerne un EPCI.
d – Les aides personnelles au logement
Source : Rapport du Compte du Logement […] « Les prestations d’aide au logement sont des aides versées aux consommateurs de service de logement (les occupants, qu’ils soient locataires ou accédants) pour couvrir une partie de leur dépense de logement. » […]
Conditions d’éligibilité
Les aides personnelles au logement sont versées sous conditions de ressources aux ménages modestes qui s’acquittent d’une dépense de logement. Il s’agit principalement de l’Aide personnalisée au logement (APL), de l’Allocation de logement familiale (ALF) et de l’Allocation de logement sociale (ALS). Ces aides ne sont pas cumulables, l’ordre de priorité étant le suivant : APL, ALF, ALS.
APL, ALF et ALS
L’APL (Aide personnelle au logement) est versée aux occupants du parc conventionné en location ou foyer, ou qui ont signé un prêt conventionné pour l’acquisition de leur rési-dence principale, l’ALF (Aide de logement familiale) aux familles ne pouvant bénéficier de l’APL et l’ALS (Aide de logement sociale) aux autres ménages n’entrant pas dans les deux premières catégories. L’APL, l’ALS et, depuis le 1er janvier 2016, l’ALF sont financées par le Fonds national d’aide au logement (FNAL), lequel est essentiellement alimenté par une dotation budgétaire de l’état et des cotisations employeurs.
Le calcul des aides repose sur trois variables : la composition du ménage, son revenu et la dépense de logement. Les trois régimes d’aides sont unifiés par le même barème.
• L’ALF et l’ALS couvrent pour l’essentiel les locataires du parc privé.
• L’APL est essentiellement versée aux locataires du parc social.
• Il s’agit d’une aide effective et directe.
Les aides au logement sont considérées par les pouvoirs publics comme la principale source de « dépense » publique pour le logement (privé et social) et sont en ligne de mire aujourd’hui pour des réformes en profondeur.
L’APL est versée en tiers payant par la CAF aux bailleurs sociaux.
Les autres aides à la personne distribuées par le département
Source : Drees
[…] « L’Aide sociale à l’hébergement (ASH) permet de prendre en charge tout ou partie des frais liés à l’hébergement en établissements des personnes handicapées et des personnes âgées de 65 ans ou plus (ou de 60 ans ou plus pour les personnes reconnues inaptes au travail). Elle est délivrée par le département en cas de ressources insuffisantes de ces personnes et selon des modalités variables selon le public concerné : personnes âgées ou handicapées. Dans les deux cas, un revenu minimum mensuel est garanti au bénéficiaire de l’ASH. L’aide peut aussi être versée à une famille d’accueil après agrément par le conseil départemental.
Les Fonds de solidarité logement (FSL), présents dans chaque département, permettent d’aider les ménages en difficultés financières à accéder et à se maintenir dans le logement. Les critères d’attribution, la nature et le montant des aides sont établis par département. Ces dernières peuvent prendre la forme de subventions en cas d’impayés de loyer ou de factures (énergie, eau), mais aussi de prêts, de garanties ou de cautions pour l’accès au logement. En 2018, les dépenses associées au FSL sont estimées à environ 215 millions d’euros en France (hors Mayotte).
L’Aide au logement temporaire (ALT) se dé- compose en deux aides. L’ALT 1 est versée aux organisations et associations ayant passé une convention avec l’état et s’engageant à accueil- lir des personnes en difficulté de logement pour des durées de séjour limitées. L’ALT 2 est versée aux communes de 5 000 habitants ou plus afin de mettre à disposition des aires d’accueil pour
les gens du voyage. L’ALT peut, dans certains cas, se substituer aux aides au logement classiques (APL, ALS, ALF), notamment lorsque la durée de séjour des bénéficiaires n’est pas suffisante à l’ouverture de droit pour ces aides. En 2018, en France, les dépenses associées à l’ALT 1 et l’ALT 2 s’élèvent, respectivement, à 68 et 29 millions d’euros. »
Le zonage I, II et III
Source : Insee
[…] « Le montant des aides dépend de la zone géographique à laquelle appartient le logement. Le zonage des aides divise le territoire en trois types d’agglomérations. Les zones ont été défi- nies en 1978 et ont été très peu modifiées de- puis. La zone I inclut l’agglomération de Paris. La zone II regroupe essentiellement les agglomérations qui comprenaient plus de 100 000 habitants. La zone III correspond au reste du territoire. Le montant des aides étant plus élevé en zone II qu’en zone III, il est possible d’évaluer leur impact sur le niveau des loyers autour de ce seuil de 100 000 habitants. » […]
2020 – Crise Covid : des aides exceptionnelles, non reconduites
Source : Journal du Net
« L’aide exceptionnelle de la CAF était une aide financière de solidarité à destination des foyers modestes, déployée dans le cadre de la crise du coronavirus. Une première aide exceptionnelle avait été versée le 15 mai 2020 aux bénéficiaires éligibles à savoir :
– les foyers allocataires du RSA ou de l’ASS en avril ou en mai 2020. Ils ont perçu à ce titre une aide de 150 euros, ainsi que 100 euros supplémentaires par enfant à charge de moins de 20 ans ;
– toutes les familles bénéficiaires des APL en avril ou en mai 2020, ne percevant pas le RSA ou l’ASS. Ils ont perçu une aide de 100 euros par enfant à charge de moins de 20 ans ;
– ce dispositif d’aide a été réédité en novembre 2020. Toutefois, quelques changements ont été opérés par rapport à la première aide exceptionnelle de solidarité versée en avril, notamment en ce qui concerne les foyers éligibles : les jeunes ont bénéficié cette fois-ci, eux aussi, de la prime exceptionnelle de la CAF en novembre 2020. »
e – Le FNAL (Fonds national d’aide au logement)
Depuis 2016, le FNAL finance l’intégralité des aides personnelles au logement
Son financement est assuré à la fois par une contribution des employeurs, une contribution des régimes de prestations familiales et une dotation budgétaire de l’état qui assure l’équilibre du fonds.
Les aides personnelles au logement constituent un des principaux instruments de la politique du logement en France. Près de six millions de ménages en bénéficient chaque année.
Source : Assemblée nationale. Rapport 3399 au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgé- taire sur le projet de loi de finances pour 2021.
[…] « Les crédits du programme 109 Aide à l’accès au logement s’élèvent à 12,48 milliards d’euros. Le programme finance le Fonds national d’aide au logement (FNAL), dont le budget prévisionnel pour 2021 s’établit à 16 milliards d’euros. La contribution de l’état au FNAL devrait être en hausse de 439 millions d’euros en 2021 par rapport à 2020.
La réforme du calcul des aides au logement, prévue initialement pour être mise en œuvre en 2019, a été reportée à plusieurs reprises. Le basculement devrait s’effectuer au 1er janvier 2021. 1,2 milliard d’économies étaient attendues en 2020 de la mise en place de ce nouveau mode de calcul. […] En 2021, la dégradation de la conjoncture économique réduit le montant des économies attendues à hauteur de 750 millions d’euros.
Une nouvelle fois, Action Logement est mis à contribution pour abonder le budget des aides au logement, à hauteur d’un milliard d’euros. C’est une augmentation de 500 millions par rapport au prélèvement prévu par la loi de finances initiale pour 2020.
Cette nouvelle ponction sur la trésorerie d’une société à la fois partenaire de l’état dans les politiques publiques – NPRU, Action cœur de ville, Garantie Visale – et important bailleur social inquiète, ces mises à contributions régulières fragilisant in fine l’ensemble de l’écosystème du logement social français. » […]
f – La mise à contribution d’Action Logement
Source : Le Monde
[…] « Le poids massif des Aides personnalisées au logement (APL) versées à 6 millions de bénéficiaires absorbe 78%, soit 12,48 milliards d’euros (contre 12 milliards d’euros en 2020), des 15,99 milliards d’euros de la mission Cohésion des territoires.
Ce poste est alimenté par « la réorientation d’une partie des excédents antérieurs d’Action Logement », l’organisme paritaire qui gère la contribution des entreprises à l’effort de construction et acteur essentiel du logement social, comme le précise pudiquement le document de présentation du projet de loi de finances (PLF) 2021. Cela confirme les craintes des acteurs du monde HLM d’un prélèvement sur les réserves d’Action Logement de 1 milliard d’euros en 2021, s’ajoutant aux 500 millions de 2020. » […]
g – Une qualification des aides personnelles contestée et contestable
La politique du logement est une composante essentielle de la politique sociale en France. Le budget consacré aux aides personnelles est celui qui soulève le plus de passions, et inspire une définition particulière, à coloration idéologique : les aides personnelles sont qualifiées de charges (ou dépenses) par les pouvoirs publics. Cette dé- finition assimile les aides au logement à des « dépenses répétitives qui n’ont aucune in- fluence sur la constitution d’un patrimoine » et qui relèvent de la terminologie comptable. Un point de vue qui permet d’éliminer toute référence à la dimension sociale des aides et de déconnecter leur allocation des principes cardinaux de notre modèle social : solidarité, mutualisation, sécurité juridique, universalité.
Or ce sont bien les loyers, complétés par les Aides personnelles au logement versées aux bailleurs sociaux en tiers payant, qui contribuent à la constitution de leurs fonds propres et qui seront réinvestis dans la construction du patrimoine social à venir...Il s’agit donc bien d’investissement et non de charges.
Cette qualification des aides personnelles au logement en charges n’est pas neutre : elle accrédite de plus en plus le projet d’une réforme radicale de toutes les aides sociales, seul moyen de contenir l’explosion des « dépenses » selon ses partisans. Cette thèse vise, d’un côté, à fusionner toutes les aides sociales, et de l’autre, à opérer une refonte des institutions qui les collectent et les gèrent, en vue de constituer un guichet unique. Avec, à la clé, la marginalisation des organisations syndicales qui sont pourtant légitimes pour contribuer à la définition des conditions d’allocation des prestations sociales dans ce cadre institutionnel.
Pour rappel, selon l’Insee, les dé- penses de logement regroupent :
– les dépenses d’investissement, qui englobent les dépenses destinées à accroître le parc de logements ou à prolonger sa durée de vie, c’est-à-dire les dépenses d’acquisition de logements et de travaux, nettes des cessions de logements anciens ;
– les dépenses courantes de logement, qui couvrent les loyers que doivent acquitter les locataires, les loyers imputés que les propriétaires occupants auraient à acquitter s’ils étaient locataires de leur logement, les dé- penses d’énergie pour se chauffer et s’éclairer ainsi que les charges ;
– les prestations sociales liées au logement désignent les aides versées aux ménages pour alléger les dépenses de consommation associée au service de logement des mé- nages. Elles comprennent entre autres l’APL, l’ALF et l’ALS.
Les aides personnelles, pièces maîtresses d’un système de financement du logement social et d’un modèle économique fondés sur le principe de non lucrativité.
Les aides personnelles participent au modèle économique et au système de financement du logement social, selon des principes qui en structurent la constitution des ressources et les conditions d’allocation.
Source : USH. Fiche thématique : le finance- ment du logement social, généralités
[…] « L’emprunt constitue le mode de financement principal des investissements locatifs sociaux ; la charge financière doit être couverte, avec les autres charges d’exploitation, par les loyers qui représentent la ressource essentielle de la gestion locative. La capacité des bailleurs sociaux à proposer des loyers bas pour des logements de qualité repose sur l’utilisation de sources de financement qui limitent le coût de l’emprunt. Le financement des opérations locatives sociales requiert ainsi la mobilisation de différentes aides – subventions, aides fiscales, aides de circuit – et l’intervention souvent simultanée de l’état, des collectivités locales et du 1% Logement, qui permettent un équilibre d’opération avec des niveaux de loyers modérés. » […]
Le versement en tiers payant des APL aux bailleurs sociaux
En matière d’aide au logement, le tiers payant signifie que la CAF verse directement l’aide au bailleur, qui la déduit du loyer demandé à son locataire. Pour l’APL (Aide personnalisée au logement), le tiers payant est obligatoire dès lors que le bailleur est propriétaire de plus de dix logements.
Dans ce cas, le locataire ne règle que la différence entre le montant dû et le montant de l’aide déjà perçue par le bailleur. Les aides personnelles au logement sont versées mensuellement à terme échu (article R. 823-8 du Code de la construction et de l’habitation) et sont dues à compter du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d’ouverture du droit sont réunies (article R. 823-10). Le Code de la construction et de l’habitation prévoit que le loyer des logements conventionnés se paye à terme échu (les conventions APL reprennent l’article D. 353-18).
L’alibi du droit européen
Cette qualification de « charges » ou de « dépenses » est également en phase avec celle d’Eurostat, le bureau statistique de l’UE. Un alibi pour les pouvoirs publics, qui leur permet de légitimer l’impératif de réduction des dépenses et d’économies à réaliser pour rester dans la norme et de réduire son engagement financier... Dans la foulée, l’état s’autorise pour abonder le FNAL (Fonds national des aides au logement) à ponctionner Action Logement et à se servir sur les ressources du groupe, comme s’il s’agissait de fonds publics, en passant par dessus la légiti- mité de la gestion paritaire.
Source : USH. Les HLM dans l’Union européenne, Références n°6 – 2019
[…] « Les limites des dépenses et les règles de déficit applicables aux états membres sont fixées au niveau de l’UE via le Pacte de croissance et de stabilité. Les niveaux de TVA des logements sont définis dans un cadre établi au niveau de l’UE. Eurostat, le bureau de statistique de l’UE, classe également les dépenses publiques ou privées en fonction de la façon dont elles sont financées et gérées. […] Ces limites et ces classifications ont un impact réel sur l’investissement des logements sociaux et abordables en Europe. »[…]
L’impact redistributif des Aides personnelles au logement
Les chiffres de l’Insee le démontrent, bien que les APL subissent une sous-actualisation au regard de l’inflation, leur impact redistributif reste incontournable.
Source : Insee. France portrait social, 2020 […] « Le caractère redistributif du système socio-fiscal français provient avant tout des transferts en nature, comme l’éducation, la santé et le logement, qui contribuent pour 50% à la réduction des inégalités au sens de la redistribution élargie ; viennent ensuite les prestations sociales monétaires (23%), les dépenses de consommation collective (16%) et les retraites (10%).
En 2019, 26,5% de la dépense de consommation finale des ménages est allouée au service de logement Il s’agit du premier poste de dépense, loin devant l’alimentation ou les transports (respectivement 17,1% et 14,3%). La part des dépenses dédiées au logement a sensiblement augmenté depuis 1990 (+ 6,4 points). Dans le même temps, les parts des dépenses en alimentation et en transports ont diminué (respective- ment – 1,2 point et – 0,8 point).
En 2019, 7,4% des dépenses de logement sont prises en charge par la collectivité via des aides (38,5 milliards d’euros). Celles-ci bénéficient essentiellement au secteur locatif, à hauteur de 37% pour le secteur social et 33% pour le secteur libre.
Les prestations sociales liées au logement re- présentent 20,2 milliards d’euros. Pour les locataires, la part de la consommation associée au service de logement couverte par ces aides s’est fortement accrue depuis 1990 en raison de l’extension de ces prestations à des publics de plus en plus larges, en particulier aux étudiants. Néanmoins, cette part a fortement diminué de- puis 2017 (14,3% en 2019, contre 14,6% en 2018 et 15,7% en 2017) en raison de l’abaissement de 5 euros des différentes prestations sociales liées au logement et surtout de la mise en place du dispositif de RLS (Réduction de loyer de solidarité) dans le secteur social, qui s’accompagne d’une diminution des aides au logement dans ce secteur. »
Les réformes successives des aides personnelles : l’illustration d’un boule- versement des équilibres
Sous la pression d’une nouvelle politique du logement qui donne une place prépondé- rante au marché comme pilote de la produc- tion (un choix qui ne prend pas en compte la distinction entre domaine social et privé, entre économie marchande et économie sociale et solidaire), toute une série de ré- formes ont modifié en profondeur l’inter- ventionnisme de l’état.
Les étapes clés
1977 : l’optimisation de l’aide personnelle associée au retour à la logique du marché
Le financement du logement social a depuis son essor toujours reposé sur deux piliers : l’aide à la pierre et l’aide personnelle. Or, de- puis la fin des années 70, le principe d’une économie administrée cède de plus en plus de terrain à une régulation par le marché en misant surtout sur une aide à la solvabilité (l’Aide personnelle au logement), le marché devant assurer la réponse à la demande.
La réduction des aides à la pierre qui permettait le scellement du prix du loyer dès la réalisation a généré une adaptation continue aux ressources au moyen de l’APL.
La réforme de 1977 a également introduit un déséquilibre par une réduction considérable d’une partie des subventions consenties au logement social sous forme d’aides à la pierre, ce qui qui contribuait à l’établissement d’un bas loyer dès la réalisation de la construction. Un levier de régulation sur les prix et les coûts de l’immobilier que l’état a abandonné.
Cette réduction des aides à la pierre s’est accompagnée par le raccourcissement de la durée des prêts et l’augmentation de leur taux, ce qui a eu comme effet une augmentation des coûts et du loyer de sortie.
Dès lors, c’est l’Aide personnelle au logement créée pour l’occasion, qui a eu comme fonction d’adapter les ressources des occupants au prix du loyer et d’assumer le rôle pondérateur. L’état a donc laissé le champ libre au marché de la construction et du foncier d’imposer leur prix aux bail- leurs-constructeurs.
Cette offensive libérale s’est caractérisée par une domination de Bercy sur le ministère du Logement, par une tentative de disjonction de l’opération d’investissement de la question de la solvabilité, celle-ci étant assurée désormais ex post l’opération de construction et assurée par l’APL.
La création des APL en 1977 tablait sur un pouvoir d’achat en constante progression induite par une inévitable promotion sociale. Une prévision vite démentie par la violence de la crise qui a précarisé durablement un grand nombre de travailleurs en accroissant le nombre de demandeurs éligibles à l’APL, ce qui a fait augmenter mécaniquement la dépense publique et fait prospérer toute une série d’offensives sur les aides personnelles au logement.
2011 Suppression de la rétroactivité
Source : Presse
[…] « Malgré les protestations, notamment du monde étudiant, la loi de financement de la Sécurité sociale 2011 a finalement supprimé la rétroactivité des aides au logement.
Parmi les mesures phares, la suppression de la rétroactivité du versement de l’Aide personnalisée au logement, particulièrement controversée, a été adoptée. Jusqu’alors, une personne disposait de trois mois pour déposer un dossier d’APL après son emménagement. Ces trois mois étaient ensuite versés rétroactivement au bénéficiaire. » […]
2017-2018 Baisse des APL et adoption de la RLS
C’est dans la continuité de la primauté donné au marché, et dans un souci assumé de faire davantage « circuler » le capital, qu’est mise en place par l’article 126 de la loi de finances pour 2018, la Réduction de loyer de solidarité (RLS). Les aides au logement étant diminuées pour les ménages qui bénéficient de la RLS, la réduction du budget de l’état consacré à l’aide au logement est donc supportée par les bailleurs sociaux.
2019-2020 Le projet de fusion des APL avec le Revenu universel d’activité (RUA)
Restée jusqu’à présent dans les cartons, ce projet constitue une tentative de soustraire les APL aux bailleurs sociaux et par là même de porter atteinte à un élément de régula- tion de tout le système.
La position de la Commission nationale consultative des Droits de l’Homme au pro- jet de fusion
[…] « Cette unification des allocations se voudrait une simplification. Elle a été fortement critiquée, dans la mesure où la fusion des allo- cations peut conduire à gommer les spécificités de chacune.
[…] Enfin, les APL ne sont pas un revenu de substitution : elles donnent corps au principe du droit au logement et ne sont pas liées à une activité. Elles ne devraient donc pas être incluses dans le périmètre d’un RUA, dont le fondement n’est pas de même nature. » […]
2021 Calcul des APL en « temps réel » : contemporanéisation des ressources
Source : Sénat
[…] « Le 1er janvier 2021 et reportée à deux reprises, la réforme des APL en temps réel est entrée en vigueur.Techniquement, cette réforme a été également rendue possible par la mise en place du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, qui permet, là aussi, aux organismes de protection sociale de connaître en temps réel l’évolution des revenus des allocataires.Toutefois, les CAF n’ont pas automatiquement connaissance d’autres éléments de revenus : pensions alimentaires versées ou perçues, frais de tutelles, frais réels pris en compte... Ces ressources doivent donc toujours faire l’objet d’une déclara- tion annuelle sur le site de la CNAF. » […]
Source : Banque des territoires – CDC
[…] « En termes de trésorerie, l’économie réalisée serait de 1,1 milliard d’euros selon les estimations de la CNAF, un chiffre très proche de l’évaluation initiale qui était de 1,2 milliard lors des premières esquisses de la réforme. L’économie est en revanche nettement supérieure aux 750 millions d’euros d’économies pris en compte dans la loi de finances initiale pour 2021 qui entendait tenir compte de possibles conséquences de la crise sanitaire sur l’activité en 2021. […] Au final, la dépense budgétaire 2021 pour les APL devrait toutefois être quasiment identique à celle prévue en loi de finances, soit de l’ordre de 15,6 milliards. » […]
D’après une étude de la CNAF, un tiers des allocataires n’a pas subi d’impact direct de la réforme. 26% sortiraient gagnants du nouveau mode de calcul car leurs ressources ont diminué en 2020. Mais ils sont plus nombreux (41%) à être perdants en 2021 car leurs revenus ont augmenté deux années d’affilée. Face à une amélioration, même insignifiante, les APL s’arrêtent...
Une mesure qui oublie les jeunes... Source : Rapport de l’Institut des Politiques publiques n°35 – Juillet 2021. Les aides au logement en temps réel : évaluation d’impact […] « Les jeunes actifs occupés sont les plus affectés par la réforme d’après nos simulations. 33% des moins de 25 ans non-étudiants sont perdants et connaissent une perte moyenne de 1 067 euros d’aides au logement par an par UC. Dans le système avant réforme, les moins de 25 ans bénéficiaient de dispositifs dérogatoires leur permettant d’être soumis moins fréquemment à l’évaluation forfaitaire en cas d’entrée sur le marché du travail ou de reprise d’activité. Leurs aides au logement étaient donc calculées en fonction de leurs ressources de N–2 plus fréquemment que les autres actifs occupés, ce qui explique qu’ils sont davantage affectés par la contemporanéisation des ressources. » […]
Devant la mobilisation des jeunes (UNEF, UNAHJ...) tous statuts confondus (non-salariés, apprentis ou alternants) le ministère a dû prendre en compte l’impact négatif de la réforme des APL en temps réel et adopter divers ajustements.
Un abandon de la souplesse au détriment du principe de réalité...
La réforme conclut un cycle de recentrage des aides, inauguré par l’élimination du caractère rétroactif de l’aide au logement sur quelques mois au moment de la première demande et qui permettait d’avoir un coup de pouce à l’entrée dans la vie active. Une souplesse qui inspirait tout le dispositif et qui relevait davantage du souci de fournir une assurance dans le cadre d’un parcours professionnel que de proposer une assistance ponctuelle soumise aux impératifs d’un soi-disant management public rigoureux.
Le rapprochement en temps réel entre revenus et éligibilité à l’aide personnelle qu’a opéré la réforme, est présenté comme une mesure contracyclique par ses initiateurs et gage d’efficacité. Or, elle exclut tout rétablissement de la rétroactivité, toute perspective de revalorisation et sanctionne par l’exclusion la moindre amélioration en refusant toute souplesse et toute logiques qui permettraient davantage de coller au réel des parcours professionnels et des conditions dans lesquelles ils s’effectuent aujourd’hui.
Pour Force Ouvrière
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4.2. Quelques leviers de régulation
Deux modalités de l’intervention de l’état : droits ouverts et aides contingentées
• Les aides directes (ou aides à la pierre ou bien encore subventions) sont « contingentées » c’est-à-dire que leur montant est fixé par une enveloppe budgétaire en début d’an- née et versées après des décisions unitaires prises au sein du FNAP (Fonds national des aides à la pierre) jusqu’à épuisement et dont la partie « non utilisée » est reconduite l’an- née suivante. Leur montant est donc soumis aux choix budgétaires et à la politique du logement adoptée.
Majoritaires depuis l’amorce de l’intervention de l’État dans le domaine du logement social (dans les années 1950) les aides à la pierre, représentent aujourd’hui, après la ré- forme des années 1970, cinq fois moins que les aides à la personne.
• Les Aides personnelles au logement (ou APL) sont quant à elles en droits ouverts et non contingentées.
Cette modalité d’allocation des APL en droits ouverts se retrouve aujourd’hui en ligne de mire des partisans d’une réforme radicale des aides sociales qui prônent sa remise en cause au nom d’une « personnalisation ».
a – L’esprit et la visée des réformes L’action réformatrice se concentre aujourd’hui sur l’élaboration de nouveaux critères avec le souci d’offrir une réponse « personnalisée ». La personnalisation serait gage de rationalité et cette nouvelle approche de la politique sociale s’affirme comme totale- ment réfractaire à toute visée assurantielle et universelle, qui serait responsable d’une gabegie incontrôlable, selon le nouveau management public.
La remise en cause des notions d’unité et d’universalité qui président à toute politique sociale inspirent aujourd’hui cette nouvelle orientation. C’est ainsi que le principe même des droits ouverts se retrouve en ligne de mire car considéré comme incontrôlable. L’objectif premier étant de contenir des « charges », le souci est donc de déterminer un plancher et un plafond, de circonscrire une cible ...sans tenir compte des besoins réels qu’exprime la demande...
| Pour FO, le principe des droits ouverts constitue la seule modalité à même d’intégrer dans le temps l’évolution des besoins et doit s’accompagner d’un cadrage en prise avec la réalité des parcours et des situations. La politique publique doit ainsi viser à se do- ter de moyens et de dispositifs pour être en mesure d’améliorer sa réponse à la demande et non pour la réduire. Le respect de ce principe impose que la réponse aux besoins ne puisse être assujettie à un impératif arbitraire de rigueur ou d’austérité budgétaire élaborés « hors sol » et qu’elle s’accompagne de la reconnaissance de l’allocation comme investissement, et comme élément d’une assurance durable et non d’une simple assistance au coup par coup. |
b – Deux instruments essentiels à la régulation : l’agrément et le conventionnement
L’agrément
Le logement abordable peut cumuler plu- sieurs mécanismes d’aides, mais la réalisation d’une opération de financement de logement social est soumise à la délivrance par la DREAL (Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement), ou par l’EPCI (établissement public de coopération intercommunale) délégataires des aides à la pierre, d’un agrément qui ouvre sur cinq mécanismes financiers.
L’agrément délivré par les services de l’état, est une autorisation pour la production ou l’achat d’un immeuble si le plan de financement est conforme. Les cinq mécanismes sont :
– une aide directe (subvention), aide à la pierre ;
– deux aides fiscales (TVA 5,5% et exonération taxe foncière) ;
– un avantage de taux (qui s’applique aux prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations) ;
– une fois le logement occupé, accès au bénéfice de l’APL (Aide personnelle au logement) pour ses locataires par la signature d’une convention entre l’état et le bailleur.
A qui sont distribuées les aides ?
Aux opérateurs du logement social qui construisent les logements. Ceux-ci peuvent être des bailleurs sociaux ou bien des pro- moteurs du privé, sous certaines conditions.
Le conventionnement
L’agrément, une fois l’opération réalisée, en- gage l’état à la signature d’une convention au moment de la mise en
service du logement. Cette signature garantit l’appli- cation de la législation du logement
social en matière de ressources des locataires, de loyers et de droit à l’APL.
4.3. Les agences impliquées sur le terrain de la rénovation et de la construction du logement abordable
a – La clarification du Conseil d’état en 2012 sur les agences
Source : Conseil d’état
[…] « L’agence apparaît ainsi, dans une acception positive, comme un organisme autonome qui exerce une responsabilité structurante dans la mise en œuvre d’une politique nationale.Auto- nome, car elle n’est ni indépendante, ni inscrite dans le schéma hiérarchique traditionnel de l’administration : soit parce que, alors même qu’elle dispose de la personnalité morale, le pouvoir exécutif garde un rôle non négligeable dans son fonctionnement, soit parce qu’elle dispose d’une autonomie de fait, malgré l’absence de personnalité morale propre. L’agence exerce en outre une responsabilité que le Conseil d’état a choisi de qualifier de “structurante” dans la mise en œuvre d’une politique nationale. […] L’Inspection générale des finances précise en 2012 : “toutes les entités, dotées ou non de la personnalité morale sont présumées appartenir au périmètre des agences de l’état dès lors qu’elles respectent les deux critères suivants : elles exercent des missions de service public non marchand ; un faisceau d’indices indique qu’elles sont contrôlées par l’état”. »
L’ANAH (Agence nationale d’amélioration de l’habitat)
Source : ANAH
« Les aides pour l’ANAH (Agence nationale d’amélioration de l’habitat) peuvent elles aussi contribuer de façon indirecte au développement de l’offre de logement abordable ?
Les aides de l’état sont destinées à l’amélioration des logements appartenant à des propriétaires privés. Elles sont accessibles aux propriétaires bailleurs et occupants. Elles sont conditionnées à la signature d’une convention avec chacun des bailleurs et soumise à l’engagement de pratiquer un loyer inférieur au prix du marché pendant neuf ans sur une grille de trois niveaux : intermédiaire, social et très social. Les plafonds de ressources s’appliquent aux locataires.
A son début, des aides ont été financées par l’état et Action Logement. Désormais, l’Agence a accès à des ressources composites dont les recettes tirées de la réduction de l’émission des gaz à effet de serre.
Si la mise en place de ce dispositif a permis d’augmenter l’offre de logement abordable, l’initiative a également introduit la notion d’un statut temporaire de logement social. Une nouvelle catégorie « à durée déterminée ». Ce qui va à l’encontre du caractère durable et irréfragable du statut du logement social qui prédominait jusqu’alors.
Cette dérogation au statut pérenne de logement social peut s’avérer un élément fortement déstabilisateur, si elle venait à être généralisée et imposée à tout logement social, au moment des transactions dont il peut faire désormais l’objet, compte tenu que la vente du patrimoine est aujourd’hui fortement encouragée par l’état. Cette remise en cause d’un statut pérenne peut également être souhaitée en sous-main par un secteur immobilier privé vorace, souhaitant que soit déverrouillé un secteur protégé pour mettre la main sur un patrimoine collectif ayant parfois acquis une forte plus-value au fil du temps en fonction de sa localisation. »
L’ANRU (Agence nationale de rénovation urbaine)
Source : ANRU
« L’Agence est créée en 2004 pour la mise en œuvre du premier Programme national de ré- novation urbaine lancé en 2003 et initié par Jean-Louis Borloo. L’ANRU participe à la mise en œuvre de projets urbains à grande échelle qui ont besoin de financements complémentaires et coordonnés pour la réalisation d’espaces et d’équipements publics. Les aides de l’ANRU peuvent également contribuer à des opérations de démolition-construction. Les décisions de financement sont prises au niveau central de l’Agence. »
L’ANCOLS (Agence nationale de contrôle du logement social) Source : ANCOLS
« Créée par la loi ALUR et mise en place au 1er janvier 2015, l’ANCOLS, Agence nationale de contrôle du logement social, est un établissement public administratif, opérateur de l’état, placé sous la double tutelle des ministres chargés du Logement et de l’économie.
Elle est issue de la fusion d’un service intermi- nistériel d’administration centrale, la Mission interministérielle d’inspection du logement social (Miilos), et d’un établissement public industriel et commercial (EPIC), l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC). Depuis plusieurs an- nées, la conduite des politiques du logement a été modifiée par des évolutions significatives telles que :
• la montée en puissance des collectivités locales et en particulier des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) avec :
– la délégation des aides à la pierre ;
– le développement des outils de planification tels que les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les programmes locaux de l’habitat (PLH) ;
– la présence des collectivités dans la gouvernance de nombreux opérateurs HLM.
• la réorganisation en profondeur du réseau Action Logement avec :
– une réduction du nombre de collecteurs de la PEEC, de plus de 200 à la fin des années 1990 à une vingtaine en 2015, puis un seul avec la mise en œuvre de l’ordonnance n°2016-1408 du 20 octobre 2016 relative à la réorganisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction ;
– l’intégration des opérateurs SA d’HLM dans des logiques de groupe (représentant environ un million de logements sociaux sur 4,5 millions au total).
L’enjeu social attaché à cette politique et le volume de ressources financières mobilisées nécessitent un contrôle et une évaluation spécifiques de l’efficacité et de l’efficience de l’action des acteurs du secteur, permettant l’optimisation de la gestion du parc de logements ainsi que l’adaptation et la rationalisation des politiques publiques. Une observation objective et indépendante de cette efficacité et efficience est nécessaire pour répondre aux objectifs du champ essentiel des politiques publiques que constituent les poli- tiques du logement.
Dans ce contexte, l’existence de l’ANCOLS répond au besoin d’unifier le contrôle et l’évaluation de l’action de l’ensemble des opérateurs du logement social et d’Action Logement devenus fortement interdépendants. » […]
b – L’épisode des surcompensations et la pression du droit européen de la concurrence sur l’USH
Source : USH
Transposition française contestée d’une décision européenne qui éclaire le rapport de forces envers le monde HLM
[…] « L’ANCOLS a été mise en cause par la Cour des comptes dans un référé adressé au Premier ministre début décembre 2018, qui dénonçait l’absence de contrôle systématique d’une surcompensation des aides d’état au logement social. La décision n°2012/21/UE de la Commission européenne relative aux aides aux services d’intérêt économique général (SIEG) autorise en effet les aides publiques aux entre- prises en charge d’un SIEG (Service d’intérêt économique général) à condition que le mon- tant des aides ne soit pas supérieur aux coûts nets occasionnés par l’exécution de ce service.
L’ANCOLS a ainsi adopté le 23 janvier 2019 une nouvelle méthode de vérification qui devait être appliquée à compter du 1er avril 2019, mais contre la volonté des organismes HLM. L’USH rejointe par les fédérations des ESH, des OPH et des Coop’HLM, se sont opposés à ce nouveau dispositif qui impose une nouvelle méthode de calcul et un contrôle à l’opérateur et non à l’opération, et ont déposé un recours devant le Conseil d’état en 2019, qui a été rejeté un an plus tard. » […]
La nouvelle méthode de contrôle de la surcompensation aux bailleurs sociaux, devrait donc produire ses premiers effets sur les comptes des organismes en 2022. La ministre du Logement, Emmanuelle Wargon, a confirmé, le 15 septembre 2021, l’instauration via le PLF 2022 d’un système de reversement vers le FNAL des trop-perçus ; lesquels s’élèveraient à 60 millions d’euros...
4.4. Les aides indirectes de l’état
a – L’accès au crédit pour les organismes de logement social
L’épargne populaire règlementée centralisée au Fonds d’épargne constitue une des ressources principales du logement abordable, fait unique en Europe.
Le Fonds d’épargne transforme une partie de l’épargne réglementée (Livret A, Livret de développement durable et Livret d’épargne populaire) en prêts à long ou très long terme, dans des programmes d’intérêt général désignés comme prioritaires par l’état : logement social, politique de la ville, investissement des collectivités locales... Les ressources qui ne sont pas consacrées aux prêts sont investies en actifs financiers afin de contribuer à la rémunération de l’épargne populaire et assurer sa liquidité, tout en finançant l’économie française et européenne.
Le développement du secteur du logement social, la gestion et l’entretien du patrimoine collectif ont besoin d’importantes ressources. La nécessité de son développement a un fondement historique, légitimé par la loi. C’est ainsi que le secteur social bénéficie pour ses opérations d’investissement de l’exclusivité du recours à des lignes de crédit gérées par la Caisse des dépôts et consignations, assises sur la masse financière du Fonds d’épargne.
Le circuit ou le monopole de la Caisse d’épargne concernant le Livret A a été supprimé en 2009 et ouvert à l’ensemble des réseaux bancaires mais reste toutefois très encadré.
b – 2009, fin de l’exclusivité de la distribution du Livret A par les Caisses d’épargne
Source : Rapport annuel de l’Observatoire de l’épargne règlementée, exercice 2009 […] « La loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 a profondément modifié le cadre de distribution du Livret A. Depuis le 1er janvier 2009, le Livret A, qui avait été jusqu’alors distribué exclusivement par les réseaux historiques (Caisses d’épargne) peut être proposé par tous les établissements de crédit signant une convention avec l’état. […] Dans les conditions fixées par l’article L 221-5 du Code monétaire et financier, les fonds collectés par le Livret A et par le Livret du développement durable, font l’objet d’une centralisation partielle au Fonds d’épargne géré par la CDC, pour financer prioritairement les prêts consentis au bénéfice du logement social et de la politique de la ville. Les ressources non centralisées collectées sur le Livret A, et le LDD doivent être employées par les établissements distribuant ces livrets au financement des petites et moyennes entreprises (PME) notamment pour leur création et leur développement ainsi que pour les travaux d’économie d’énergie dans les bâtiments anciens. » […]
C’est un circuit spécifique du finance- ment du logement en France, qui permet de mettre en place des prêts règlementés sans recourir à une aide publique directe. L’importance de la masse financière du cir- cuit permet de transformer ce que les épargnants versent à très court terme en prêts de très longues durées. Les taux des prêts octroyés sont soumis au taux de rémunération du Livret A.
Depuis le début des années 2010, les baisses de rémunération du Livret A augmentent l’avantage de taux et accroissent les marges de manœuvres des maîtres d’ouvrage HLM.
c – Les produits financiers de la Caisse des dépôts et consignations
Les différentes catégories de prêts Source : Rapport du Compte du Logement 2020
« Les prêts sont la composante principale du financement de l’investissement en logements sociaux.
Ces prêts de très long terme (40 ans, voire 50 ans pour la partie du prêt finançant la charge foncière et 80 ans dans les zones tendues à compter de 2018) sont distribués majoritaire- ment par la Caisse des dépôts (CDC). Les taux de ces prêts sont variables et indexés sur la rémunération du Livret A, qui peut être revue deux fois par an au 1er février et 1er août (éventuellement au 1er mai ou au 1er novembre en cas de variation importante du taux). »
• Prêt locatif aidé d’insertion (PLAI) : prêt pour la construction et l’acquisition de logements destinés à des ménages défavorisés (loyers et plafonds de ressources plus bas que ceux du PLUS).
• Prêt locatif social (PLS) : prêt pour la construction et l’acquisition de logements conventionnés à caractère intermédiaire (plafonds supérieurs à ceux du parc financé en PLAI ou en PLUS).
• Prêt locatif à usage social (PLUS) : prêt pour la construction et l’acquisition de logements locatifs sociaux.
t/ Pour mémoire : les Prêts de haut de bilan (PHB), une initiative particulière sur fond de fragilisation du monde HLM.
Source : Banque des territoires
« La Caisse des dépôts, Action Logement et le gouvernement ont signé, mardi 5 juin 2018, une convention mettant en place une enveloppe de 2 milliards d’euros de prêts bonifiés sur trois ans.
Pourquoi un PHBB 2.0 ?
Après une première enveloppe de Prêts de haut de bilan bonifiés distribués de 2016 à 2018, les pouvoirs publics ont souhaité renouveler cette enveloppe afin de soutenir les investissements des organismes d’HLM dans un contexte économique difficile lié à la mise en place de la RSL (Réduction du loyer de solidarité).
En quoi consiste le Prêt de haut de bilan bonifié ? Le Prêt de haut de bilan bonifié est un prêt d’une durée de 30 à 40 ans avec :
– une première phase avec un différé total d’amortissement du capital de 20 ans à 0% ;
– une seconde phase de 10 ans (réhabilitation) à 20 ans (construction) au taux du Livret A + 0,60%.
Ces prêts ont vocation à être garantis par les collectivités locales ou, à défaut, par la CGLLS.
Que peut financer le Prêt de haut de bilan bonifié ?
Il est destiné à financer les investissements des organismes d’HLM, en construction neuve (80% de l’enveloppe triennale et 100% de l’enveloppe 2018) comme en réhabilitation (20% de l’enveloppe triennale). Le financement des opérations d’accession sociale pourra être étudié pour les tranches 2019 et 2020.
Y a t-il des contreparties ?
Oui. L’octroi du PHBB est soumis à un accord entre le bailleur bénéficiaire et Action Loge- ment Services portant sur l’octroi de droits de réservation.
Qui est concerné ?
Les organismes d’HLM, SEM immobilières et organismes agréés MOI cotisant à la CGLLS.
Quelles sont les modalités d’octroi ?
Les Prêts de haut de bilan sont distribués par la Caisse des dépôts. Ils seront octroyés sur la base d’une analyse de la soutenabilité financière à long terme des bailleurs sociaux bénéficiaires de ses prêts. »
d – Droits de réservation et réservataires Source : Politique du logement
« En vertu des règles du financement du logement social, chaque programme de logement social fait l’objet de réservations au profit de différents acteurs, appelés également les “contingentaires”.
En contrepartie des financements publics ac- cordés, les préfectures disposent, dans chaque ensemble de logements construit sur le département, d’un contingent de réservations de 30% (dont 25% sont destinés aux « mal-logés » et 5% aux fonctionnaires d’état). Les collectivités locales bénéficient d’un contingent de l’ordre de 20% des logements quand elles octroient aux bailleurs sociaux leur garantie d’emprunt. D’autres réservataires : Action Logement par l’intermédiaire de Action Logement Services, certaines entreprises privées ou publiques, ou encore les Caisses d’allocations familiales, peuvent également disposer de réservations de logements, en fonction de contributions financières apportées au bailleur social lors des opérations de construction ou de réhabilitation. »
4.5. La Banque des territoires (la CDC - Caisse des dépôts et consignations
Source : Banque des territoires
La Banque des territoires, financeur de long terme au service des territoires, est l’acteur de référence du financement du logement social.
Face au déficit de logements en France, la Banque des territoires intervient aux côtés des pouvoirs publics et des acteurs de l’habitat pour soutenir la production de nouveaux logements sociaux et les projets urbains de grande envergure.
Pour cela, elle s’est dotée d’un Plan logement de 20 milliards d’euros sur la période 2018- 2022. Un engagement renforcé par des dis- positifs de relance pour l’habitat social à la suite de la crise sanitaire de 2020.
La Caisse des dépôts, un partenaire de long terme des acteurs du logement social
La Caisse des dépôts assure, depuis 1837, la centralisation et la gestion financière d’une part substantielle de l’épargne réglementée collectée sur le Livret A (et, depuis les an- nées 1980, sur le Livret de développement durable et sur le Livret d’épargne populaire).
En 1894, la loi Siegfried l’autorise à consentir des prêts sur cette ressource pour construire les premiers logements sociaux : les Habitations bon marché (HBM).
L’épargne de tous au service de l’intérêt général
Ce modèle de financement unique permet de transformer une partie de l’épargne du grand public afin de répondre à des besoins d’intérêt général, des besoins qui bénéficient à l’ensemble de la société française. Le Fonds d’épargne est ainsi un levier essentiel dans l’investissement et la transformation des territoires. Ainsi, pour le seul logement social, près d’un logement construit en France sur trois est un logement social financé par la Caisse des dépôts.
La garantie des collectivités locales, clé de voûte du financement du logement social
Les prêts sur fonds d’épargne représentent en moyenne plus des trois quarts du financement d’un logement social. C’est en raison de la nature de la ressource prêtée, l’épargne des Français, que le Fonds d’épargne se doit d’en assurer la préservation. L’état exige que tout prêt octroyé par le Fonds d’épargne bénéficie d’une garantie à hauteur de 100% du montant prêté, en privilégiant le recours à une garantie publique.
En apportant des garanties aux prêts sur les opérations de logement social, les collectivités jouent un rôle essentiel en faveur d’un habitat accessible et adapté aux besoins du territoire. Pour accompagner les collectivités locales dans ce rôle de garant, la Banque des territoires leur propose des services pratiques en ligne avec une information en temps réel sur les prêts qu’elles garantissent.
La contribution européenne
La Banque des territoires dispose également de ressources européennes pour mener à bien ses missions. La Banque européenne d’investissement (BEI), institution de financement à long terme de l’Union européenne, accompagne les investissements qui contribuent à la réalisation des grands objectifs européens. La Banque de développement du conseil de l’Europe (CEB) investit, quant à elle, dans des projets qui favorisent le développement à la fois économique et social, tout en encourageant la durabilité environnementale.
Source : Banque des territoires, Caisse des dépôts – Perspectives L’étude sur le logement social, édition 2021 Analyse financière rétrospective et prospective des bailleurs sociaux
« Un secteur en mesure de participer à la re- lance de l’activité grâce à la pérennité de ses revenus locatifs et à l’environnement de taux durablement bas.
[…] Le secteur du logement social s’est montré jusqu’à présent résilient face à la crise sanitaire qu’il a abordé dans une situation financière solide fin 2019. Suivant le scénario économique retenu, qui prévoit un retour progressif au niveau d’activité pré-crise d’ici courant 2023, les bailleurs sociaux seraient en mesure de participer à la relance, grâce à une situation financière initiale saine, au niveau bas des taux d’intérêt (taux du Livret A à 0,5% pendant sept ans) et à leurs revenus issus des loyers peu affectés par la crise. à court terme, la construction de logements sociaux bénéficie- rait des mesures visant à limiter les freins à la construction et progresserait conformément au protocole d’engagement signé entre l’état et les acteurs du secteur. L’effort de réhabilitation serait amplifié grâce aux subventions octroyées dans le cadre du Plan de relance. à plus long terme, le secteur disposerait de la capacité financière suffisante pour maintenir un effort de construction significatif (100 000 logements par an) et pour- suivre les travaux de réhabilitation nécessaires (100 000 logements par an), en particulier grâce à l’environnement de taux durablement bas. La prévision est réalisée dans un contexte d’incertitudes élevées du fait de la crise du Covid-19, avec une projection de long terme très sensible aux hypothèses retenues. »
4.6. Incitations fiscales et taxes
Outre les aides directes et indirectes, certaines opérations de financement du loge- ment social peuvent cumuler d’autres modalités d’aides de l’état : les aides directes, les avantages de taux, les incitations fiscales.
L’immobilier est, depuis longtemps, le produit phare de la défiscalisation en France. Dans ce domaine, elle consiste, pour un particulier, à investir dans un logement dans le but de le mettre en location afin de bénéficier d’une réduction d’impôt.
Les dispositifs de défiscalisations immobilières ont été lancés dans les années 1980 par l’état pour stimuler la production de logements et soutenir l’activité du secteur. Le principe est celui d’inciter, par le biais d’avantages fiscaux, des particuliers à investir dans un bien immobilier afin de le proposer ensuite à la location à des conditions encadrées. Les avantages sont soumis à l’obligation de respecter des plafonds de loyer et de ressources des locataires. Ces dispositifs s’adressent principalement aux classes moyennes qui ont des revenus trop élevés pour accéder au logement social et trop faibles pour le marché libre.
a – Défiscalisations et évolution des contreparties
En contrepartie des avantages fiscaux et par le conventionnement, le bailleur s’en- gage, dans certains de ces dispositifs, à un plafonnement des loyers inférieurs au prix du marché sur une période déterminée, les contreparties sociales variant d’un dispositif à l’autre. à partir de 2008 et suite à la crise des subprimes, les banques ont renforcé leurs exigences pour octroyer des crédits et le gouvernement a favorisé davantage la réduction d’impôt sur le revenu que l’amortissement fiscal. La maîtrise de la localisation de la construction dans le cadre de ces dispositifs reste également un des enjeux des différentes évolutions adoptées ainsi que l’articulation avec les contraintes environnementales.
La particularité du financement se caractérise par l’existence d’un double levier d’endettement : sur l’anticipation des loyers futurs et sur les plus-values à venir.
Mise en place du zonage A, B, C pour une modulation au plan national
Le zonage A, B, C a pour objectif de moduler au plan national les dispositifs de défiscalisation selon le niveau de tension des marchés locaux de l’habitat et le niveau des loyers.
« Une zone est dite tendue si l’offre de logements disponibles n’est pas suffisante pour couvrir les besoins en demande de logements (en termes de volume et de prix) », ministère de la Cohésion des territoires). Pour autant, ces mécanismes sont non contingentés et non territorialisés et ne donnent lieu à aucune décision unitaire.
Un bilan plutôt négatif des différents dispositifs
Si ils ont pour objectif d’augmenter la production de logements, ces dispositifs favorisent essentiellement l’économie de la construction et n’ont pas pour but de résoudre les problématiques du logement ni de répondre aux besoins au niveau national, l’objectif étant davantage de favoriser la rente. Leur mise en œuvre dépend en fait de mécanismes marchands d’optimisation par les acteurs économiques intéressés et ne répond en rien à la satisfaction des besoins. La localisation de la production échappe à toute programmation et ces dispositifs ont entraîné dans certaines localités l’augmentation artificielle des coûts et des prix, avec comme conséquence un rapport coût efficacité sociale négatif.
La TVA à taux réduit et les taxes
De nombreuses opérations sont éligibles aux taux réduits de la TVA (5,5% et 10%) dans le cadre du logement locatif social. Le bail- leur (opérateur privé, HLM, etc.) doit avoir conclu une convention ouvrant droit à l’Aide personnalisé au logement (APL), impliquant notamment de proposer le logement à des bénéficiaires dont les ressources sont inférieures à des limites et le montant des loyers plafonné. L’opération doit être financée par un PLAI ou un PLUS et, dans ce dernier cas, la localisation du logement est également une condition d’application du taux réduit.
b – L’accession sociale à la propriété
L’accession sociale éligible au taux réduit peut être directe, ou passer par des mécanismes de différé d’acquisition du foncier, notamment par le vecteur de la location-ac- cession ou du bail réel solidaire.
Un dispositif spécifique est aussi prévu pour taxer à 10% les livraisons de logements neufs dits « intermédiaires » qui se situent entre le logement social et le logement libre.
Les prêts à l’accession sociale
Source : Les Aides au logement, ministère du Logement
« Le Prêt à taux zéro (PTZ) contribue, sous condition de ressources, au financement de projets de première accession à la propriété des logements neufs, des logements anciens sous conditions de travaux et de performance énergétique et des logements en vente HLM. La compensation de l’absence d’intérêts est prise en charge par l’État.
Le prêt conventionné finance l’acquisition d’une résidence principale. Son taux est plafonné. Certains prêts conventionnés bénéficient d’un mécanisme de garantie par l’État.
Le Prêt social de location-accession (PSLA) finance des logements sous une forme innovante d’accession à la propriété dans le neuf ou l’ancien, accessible sous condition de ressources. Il comporte une phase locative et une phase d’accession à la propriété et permet de bénéficier d’avantages fiscaux et d’une sécurisation (garanties de rachat et de relogement en cas d’accident de la vie). Ils sont comptabilisés au titre de l’article 55 de la loi SRU (quota de logements sociaux par commune). »
Le cas particulier du logement intermédiaire
Source : Banque des territoires
[…] « Avec des loyers réglementés inférieurs aux prix du marché, les logements intermédiaires permettent aux classes moyennes d’ha- biter dans les grandes villes, près de leur lieu de travail, sans consacrer une part trop importante de leur budget à leur logement. Pour les autres territoires, des solutions d’habitat alternatives sont disponibles.
La création des logements intermédiaires en 2014 est née d’un constat : la difficulté pour les classes moyennes qui n’avaient pas accès au parc social de trouver un logement de qualité à un prix abordable dans les zones tendues (métropoles, zones frontalières...). » […]
Source : USH – Entre HLM et parc privé, le logement intermédiaire progresse
[…] « De plus en plus d’investisseurs institutionnels, tel qu’Action Logement avec sa filiale IN’LI, Procivis ou CDC habitat, se mobilisent, avec les encouragements de l’état, pour accélérer, en 2019, la production de logements dits intermédiaires. Ces logements proposent des prix de location 15% à 20% inférieurs au parc privé. »
Le Prêt locatif intermédiaire (PLI)
Source : Les Aides financières au logement, ministère du Logement
Objet du prêt
Le PLI (Prêt locatif intermédiaire) peut finan- cer l’acquisition ou la construction de loge- ments à usage locatif, meublés ou non, ainsi que le cas échéant les travaux d’amélioration correspondants. Le PLI n’ouvre pas droit à une subvention de l’état ni à aucun avantage fiscal. Les opérations PLI sont possibles sans autorisation administrative préalable pour les logements situés dans les zones A et B du zonage A, B, C. Une autorisation adminis- trative préalable est en revanche requise en zone C.
Montant
Le montant du prêt est fixé en fonction du plan de financement prévisionnel et de l’équilibre de l’opération. Le prix de revient de l’opération n’est pas plafonné.
Canaux de distribution
Les PLI sont distribués par les établissements de crédit ayant signé une convention annuelle avec la Caisse des dépôts et consignations ou octroyés directement par cette dernière. Le taux des prêts aux organismes de logements sociaux, ainsi que le taux maximum des prêts aux autres emprunteurs, est le même quel que soit l’établissement. La CDC dispose d’une enveloppe de prêts distincte de celle des établissements de crédit, qu’elle peut accorder dans les mêmes conditions que ces derniers, aux organismes HLM (OPH, SA HLM, SEM de construction de logements) et aux autres personnes morales sous conditions.