Quand l’épargne des plus modestes est invitée à dynamiser le financement des entreprises…

Le Conseil des prélèvements obligatoires ne s’était pas intéressé au patrimoine des ménages depuis 2009. Ce 15 janvier, l’institution CPO, associée à la Cour des comptes et présidée par son président M. Didier Migaud, a publié un rapport sur les prélèvements obligatoires sur le capital des ménages soit sur l’ensemble du patrimoine dont ils sont propriétaires. Le rapport garni de dix propositions se montre critique vis-à-vis du système actuel d’imposition.

Pour le CPO il convient ainsi de s’interroger sur la cohérence du système de prélèvements sur le capital des ménages, au regard des objectifs qu’il poursuit. Le Conseil rappelle ces objectifs, y compris les nouveaux… Si ces prélèvements se voient traditionnellement assigner un objectif combiné de rendement et d’équité par la voie de mécanismes de redistribution, les modalités d’imposition ont été rendues plus complexes par la poursuite d’autres objectifs tels que l’incitation au financement des entreprises, la protection de l’épargne populaire, l’aide à l’accession à la propriété immobilière, le soutien à l’investissement locatif, l’attraction des capitaux étrangers ou encore la transmission familiale des entreprises.

Pour le CPO ces objectifs de politique publique sont contestables voire contradictoires au regard du principe de neutralité fiscale. Par ailleurs, pour l’instant, les prélèvements sont peu adaptés aux évolutions du contexte économique, démographique et social.

Plus largement estime le Conseil il y a une spécificité de la France au plan du poids des différents éléments qui composent les prélèvements obligatoires. Cette spécificité tient surtout à la faiblesse de ses prélèvements sur la consommation. Ils représentent 24% du total des prélèvements obligatoires en France contre 28,7 % en moyenne dans l’UE (28 pays) en 2015. Cette faiblesse explique le CPO est compensée en partie par des prélèvements sur le capital plus importants (23,5 % de prélèvements –ménages et entreprises- contre 21,6% dans l’UE) mais aussi par un niveau plus élevé des prélèvements sur le travail (49,7 % en moyenne européenne, soit près de 2,5 points de moins qu’en France).

Le patrimoine des plus riches a augmenté

En ce qui concerne les modalités de prélèvements sur le capital des ménages, les auteurs du rapport les estiment complexes et peu lisibles. Entre autres critiques, ces modalités sont assorties de moult mesures fiscales dérogatoires, ce qui revêt un coût pour les finances publiques et plombe le rendement de ces impôts. Selon le CPO, le système actuel d’imposition participe à concentrer davantage encore le capital entre les mains des plus riches. Il exacerbe aussi les attitudes trop prudentes des ménages, notamment chez les ménages modestes et intermédiaires.

Mais quel est le poids du capital des ménages ? En 2015 indique le CPO, le capital net des ménages représentait près de 11 000 milliards d’euros contre 5 000 milliards d’euros en 2000. Concrètement ce capital a augmenté de 71% hors inflation précise dans son rapport le conseil des prélèvements obligatoires notant qu’en revanche les revenus des ménages n’ont progressé eux que de 17% en quinze ans. Le patrimoine (net de dettes) des ménages est passé de 5,6 années de revenu disponible en 2 000 à 8,3 années en 2015.

Ces quelques chiffres ne signifient pas bien sûr que tous les ménages disposent d’un patrimoine important. Loin s’en faut. Le CPO souligne d’ailleurs l’accroissement important des inégalités patrimoniales intervenu dans les dernières décennies. Ainsi le patrimoine détenu par les 1% de ménages les plus dotés dans le patrimoine total est passé de 16 % au milieu des années 1980 à 24 % au début des années 2010 ; celle du dernier décile de 49 % à 55%.

Le CPO note encore que l’augmentation du niveau du capital dans l’économie s’explique essentiellement par la forte hausse des prix de l’immobilier. Notamment entre 1997 et 2007. Ce qui a contraint beaucoup de ménages à fortement s’endetter.

Six prélèvements sur le patrimoine

Pour le CPO la hausse du rendement réel du capital, dans un contexte de relative atonie de la croissance du PIB, des salaires et des prix –l’inflation faible voire quasi nulle renforçant le rendement réel de l’épargne – a favorisé la concentration du capital et des revenus qu’il génère, au bénéfice des ménages ayant déjà accumulé une épargne. Il s’agit donc de déterminer dans quelle mesure la fiscalité du patrimoine prend en compte cette dynamique et contribue, le cas échéant, à l’atténuer.

Concrètement, la crise et les mesures d’austérité qu’elle a entraînées ont participé à avantager les plus riches. Pour le CPO, reste à savoir si la fiscalité appliquée au patrimoine a eu un effet redistributif ou au contraire n’a fait qu’exacerber le phénomène de la concentration de la richesse dans les mains des plus riches.

Le Conseil relève que le système de prélèvements sur le capital est globalement progressif grâce à une imposition des revenus du capital au barème de l’IR (impôt sur le revenu) et à l’ISF. Le rapport a été rédigé l’an dernier. Or depuis ce 1^er janvier, l’ISF a été supprimé au bénéfice d’une simple imposition sur l’immobilier (IFI). Par ailleurs le Prélèvement forfaitaire unique (PFU) a été créé. Ce prélèvement forfaitaire unique à 30% sur les revenus mobiliers remplace les prélèvements auxquels étaient assujettis ces revenus (impôt sur le revenu, prélèvements sociaux…).

Mais quels sont justement ces prélèvements obligatoires sur le capital ? Le rapport a étudié les six principaux : taxe foncière sur le bâti et le non-bâti, impôt de solidarité sur la fortune, impôt sur le revenu et prélèvements sociaux imposant les revenus du capital, droits de mutation à titre gratuit (DMTG en cas de donation ou succession) et droits de mutation à titre onéreux (DTMO sur les transactions en cas d’acquisitions immobilières) sur les ventes d’immeubles et de certains biens meubles (cession d’un fonds de commerce, achat de parts sociale d’une société…).

Ces prélèvements ont à voir avec la détention d’un patrimoine, les revenus qu’il peut induire et la transmission de ce patrimoine.

Une taxe foncière qui pèse lourd

Dans leur globalité, ces prélèvements fiscaux et sociaux affichaient un rendement budgétaire de 80 milliards d’euros en 2016. Concrètement, c’est ce que ces prélèvements ont rapporté aux comptes publics.

À elle seule la taxe foncière représentait une recette de 20,1 milliards d’euros en 2016 contre 4,6 milliards pour l’ISF (supprimé depuis le 1^er janvier 2018 et remplacé par l’IFI imposant seulement le patrimoine immobilier).

Les revenus et plus-values qui englobent aussi bien les revenus mobiliers (tels les livrets d’épargne réglementée) que les dividendes mais aussi les cessions immobilières ou encore les revenus immobiliers ont apporté à l’État 12,7 milliards d’euros en termes de recettes fiscales. Ces revenus et plus-values sont aussi imposés via des prélèvements sociaux. Cette recette s’élevait à 19,4 milliards d’euros en 2016.

Cette même année, la taxation de la transmission de patrimoine a, elle, rapporté 10,6 milliards d’euros en ce qui concerne les droits de mutation à titre onéreux et 12,8 milliards de recettes en ce qui concerne les droits de mutation à titre gratuit.

Le CPO rappelle la répartition de l’affectation des prélèvements (80 milliards d’euros) sur le capital des ménages.

Ainsi près du quart (24%) de ces prélèvements participent au financement de la sécurité sociale. Cela via cinq prélèvements sociaux : la CSG et la CRDS qui s’applique aussi aux revenus du travail, le prélèvement sur les revenus du patrimoine et de placement, la contribution additionnelle au prélèvement social et le prélèvement de solidarité. Cette part de prélèvements bénéficiant à la sécurité sociale est stable depuis 2006 indique le rapport.

Hors cette affectation de recettes à la Sécu, 39% des recettes des prélèvements sur le capital des ménages vont à l’État (contre 42% en 2006) et 37% aux collectivités (35% en 2006). Les collectivités ont profité ces dernières années d’une forte hausse de rendement de la taxe foncière précise le rapport et cela au détriment de l’État.

Prendre des risques pour financer les entreprises ?

Relevant la place centrale conférée à l’assurance-vie et à l’épargne réglementée le rapport avance donc des solutions en ces domaines. Parmi celles-ci : l’abaissement des plafonds de versements de l’épargne réglementée (livret A par exemple) afin d’orienter les ménages vers des placements plus risqués ce qui favoriserait le financement des entreprises.

La préconisation est en phase avec un projet du gouvernement. Il entend en effet améliorer les systèmes de financement des entreprises. Il présentera d’ailleurs prochainement, sous forme de projet de loi, un plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises.

Pour le CPO le plafond de l’épargne réglementée [rehaussé en 2012 puis 2013, NDLR] excède le niveau de l’épargne de précaution ainsi que les besoins de financement du logement social. Le Conseil explique ainsi que les plafonds actuels sont au-dessus de la capacité d’épargne financière des ménages modestes, voire des classes moyennes. Le patrimoine financier moyen des ménages est de 55 300 €, en 2015, et de 400 € pour les 10 % des ménages les plus modestes indique le CPO.

Plus besoin de financer le logement social ?

Le rapport enfonce le clou. Les mouvements observés sur ces supports laissent penser que les livrets d’épargne réglementée sont utilisés en partie pour de l’épargne relativement longue pour laquelle ils sont peu adaptés. L’épargne réglementée et faiblement rémunérée est le mode d’épargne de précaution particulièrement prisé par les ménages modestes.

Alors que cette épargne réglementée, notamment le livret A, sert à financer les logements sociaux (lesquels sont en nombre insuffisant selon diverses études), le CPO estime que le niveau d’encours excède les besoins de financement du logement social.

Le conseil s’explique : À la fin de 2016, l’encours du livret A, du LDDS et du LEP centralisé à la Caisse des dépôts dans le Fonds d’épargne et affecté au financement du logement social est de 255 milliards, sur un total de collecte de 406 milliards. Les ressources supplémentaires collectées par le Fonds d’épargne à la suite du relèvement des plafonds de l’épargne réglementée (estimées à 30 milliards) ont été en grande partie restituées aux banques (par l’intermédiaire d’une diminution du taux de centralisation).

L’assurance-vie mise aussi à contribution

Le CPO pointe aussi les modalités d’imposition de l’assurance-vie, épargne dont le rendement est attractif avant impôt précise le Conseil. Trop attractif ?

L’assurance-vie représente près de 1 600 milliards d’encours, soit plus d’un tiers de l’épargne financière des Français, pour 54 millions de contrats, 17 millions de détenteurs et 37 millions de bénéficiaires. Pour beaucoup de ménages, cette épargne sert à la constitution d’un petit pécule en vue de la retraite. Pour le CPO, l’assurance-vie est utilisée par les épargnants comme un support supplémentaire d’épargne de précaution, un produit d’épargne pur.

Le rapport préconise donc de réduire les avantages fiscaux rattachés à l’assurance-vie en modifiant les taux de prélèvements et les niveaux d’abattements. Appliqués aux nouveaux versements, la modification pourrait passer par une taxation via le PFU (prélèvement forfaitaire unique à 30% créé au 1^er janvier dernier via la loi de finances pour 2018) de tous les revenus des contrats et en supprimant le seuil actuel fixé à 150 000 euros d’encours. Cela pourrait passer aussi par une prise en compte de l’ancienneté des versements et non la date d’ouverture du contrat d’assurance-vie.

Le CPO rappelle que selon le projet de loi de finances pour 2017, l’objectif fixé à la fiscalité de l’assurance-vie est d’encourager le développement de l’épargne individuelle à long terme afin de contribuer au financement des entreprises...

Riches et pauvres égaux devant la prise de risques ?

Or pour l’instant les modalités de fiscalité de l’assurance-vie le permettent très peu analyse le Conseil. Au total, 15,5 % des placements mis en regard des contrats d’assurance-vie financent des entreprises, contre 24 % pour les fonds de pension.

Pour le CPO, il est regrettable que les dispositifs fiscaux relatifs à l’assurance-vie privilégient le fait d’une détention longue à travers l’âge d’un contrat plutôt que la durée de détention des actifs sous-jacents. Le Conseil déplore qu’il faille simplement prendre date en ouvrant un contrat d’assurance-vie pour bénéficier de l’avantage fiscal.

Plus largement explique le CPO les prélèvements sont nuls ou faibles sur l’épargne réglementée, sans risque et liquide. Les prélèvements sont identiques en assurance-vie en unités selon que les supports sont en unités de compte [la valeur des contrats est adossée à l’évolution des marchés financiers, NDLR] et en euros, alors que le risque est pour l’assuré dans le premier cas et pas dans l’autre.

Le conseil des prélèvements obligatoires assène que la fiscalité est plus favorable à l’épargne non risquée qu’à l’épargne risquée. Reste que les ménages, aisés, qui par leurs placements prennent des risques ont en général les moyens financiers de les assumer. Ce n’est pas le cas des ménages modestes qui –lorsque leurs revenus le leur permettent– s’orientent vers les produits réglementés –faiblement rémunérés– pour s’assurer une petite épargne de précaution.