Rapport 2018

Quand la Cour des comptes distribue ses bons ou mauvais points

, Valérie Forgeront

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Présentation du rapport public annuel 2018 de la Cour des comptes. © Gilles ROLLE/REA

Elles sont classées du vert au rouge. Elles, ce sont les recommandations faites les années précédentes par la Cour des comptes. Des recommandations plus ou moins suivies par les pouvoirs publics. Au fil d’un pavé de plus de cinq cents pages, les magistrats de la rue Cambon reviennent sur le degré d’application de leurs préconisations. L’occasion de distribuer des bons ou des mauvais points aux pouvoirs publics. Certains domaines comme les aides à l’électrification rurale recueillent une bonne note et sont classés en vert pour les progrès réalisés. D’autres comme les missions fiscales des douanes, les contrats aidés ou encore les hôpitaux ont droit à de dures remontrances mais décrochent un classement en orange. La Cour dégaine cette année encore des cartons rouges, en ce qui concerne notamment les aides à la presse.

Les publics ont-ils suivi les recommandations de la Cour des comptes faites les années précédentes ? Dans le rapport annuel 2018 les magistrats de la rue Cambon dressent le bilan. Et il y a comme chaque année les bons et les mauvais élèves.

Lorsque les pouvoirs publics se sont pliés aux exhortations de la Cour et que celle ci constate des « progrès » via les mesures qu’elle a préconisées, elle classe la situation en vert. Cela revient à obtenir un bon point.

Ainsi la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), rattachée au ministère de la Cohésion sociale recueille son ticket vert. Ses missions sont mieux assurées félicite la Cour qui cependant en maitre d’école indique que les progrès sont à suivre.

La CNSA créée il y a douze ans –dotée de crédits d’assurance maladie et de ressources propres– consacre plus de 23 milliards d’euros au financement des politiques d’aide à l’autonomie destinées aux personnes âgées et aux personnes handicapées indique la Cour.

Les lents progrès de la CNSA

Cette caisse qui attribue notamment des dotations aux ARS (agences régionales de santé) a su s’adapter se félicitent les magistrats saluant notamment les progrès en matière de répartition équitable des crédits entre les ARS.

Ils soulignent par ailleurs les progrès de la CNSA en matière de connaissance des coûts et des tarifs des établissements et services médico-sociaux. Mais ces progrès sont « lents ». Or insiste le rapport cette connaissance est indispensable à l’exercice de la mission d’égalité de traitement des usagers sur le territoire national de la CNSA.

La Cour met en garde. Les aides individuelles (APA/autonomie et PCH/handicap) continuent d’être affectées par de grandes disparités territoriales. Pour la Cour il faut donc préciser le rôle de cette Caisse dans la synthèse des volets médico-sociaux des projets régionaux de santé.

Il faut aussi assurer une répartition plus équitable des dotations régionales limitatives en appliquant les nouveaux critères de répartition fondés sur l’indice global de besoins. Et enfin conseille la Cour, il faudra modifier les critères de péréquation pour l’attribution des concours de la CNSA en matière d’aide personnalisée pour l’autonomie (APA) et de prestation de compensation du handicap (PCH) pour compenser les disparités territoriales.

Attention alerte orange…

La CNSA obtient toutefois un bon point tout comme la politique de mesure d’aides à l’électrification rurale. C’est un instrument de péréquation efficace, original et utile qui doit s’adapter à de nouveaux besoins.

La couleur orange, elle, consiste en un deuxième avertissement adressé aux pouvoirs publics. La Cour insiste auprès d’eux pour qu’ils tiennent compte de ses recommandations. Cette année, la Cour délivre un lot important de notes de cette couleur. La Cour juge en quelque sorte que l’élève fait des efforts mais peut largement mieux faire…

Sept domaines de politique publique sont dans cette catégorie. On trouve ainsi les services publics numériques en santé. Leurs avancées sont à amplifier et leur cohérence à organiser. La Cour remarque que le site internet de l’assurance maladie Amélie est passé de 10 millions de comptes d’assurés sociaux en 2012 à 25,3 millions à l’été 2017, cela avec en moyenne 13,2 millions de connexions par mois à la mi-2017.

La transformation du système de soins par le numérique

Alors notent encore les magistrats que moins de 80 % des feuilles de soins étaient électroniques en 2005, cette proportion s’élève aujourd’hui à 95 %, soit 1,4 milliard de feuilles de soins électroniques par an.

Si tout cela traduit un progrès estime la Cour le développement des services visant à la coordination des soins est en revanche beaucoup plus lent. Or selon la Cour il faut mettre le numérique au service de la transformation du système de soins.

La note orange est attribuée aussi au système du service civique (140 000 jeunes en 2016). Sa montée en charge est réussie assure la Cour relevant toutefois que le dispositif est mal financé et que ses effets sont mal connus. Elle préconise entre autres d’introduire des objectifs précis de mixité sociale ou encore de développer le recours aux fonds privés ou publics d’autres collectivités.

Toujours la lourde dette toxique des hôpitaux

La dette des hôpitaux est aussi dans ce classement. Attention avertissent les magistrats les améliorations sont fragiles et la vigilance est à maintenir.

La dette atteignait 30 milliards d’euros en 2012, soit un triplement en dix ans. Les hôpitaux ont été victimes notamment comme beaucoup de collectivités territoriales, des fumeux emprunts toxiques…

Le fonds de soutien mis en place (financé par les banques et l’assurance maladie) a permis de réduire les risques supportés par les hôpitaux note la Cour mais cela au prix d’indemnités pour remboursement anticipé très importantes : près de 610 millions d’euros, soit plus de deux fois le montant du capital qui restait à rembourser.

En 2016 les encours comportant les risques les plus élevés représentaient encore 1,7 % des dettes hospitalières. Bilan ? Si la dette à risque a été ramenée à 29,7 milliards d’euros en 2016, les emprunts toxiques continueront à peser lourdement sur la situation financière de certains établissements, tels que le CHU de Saint-Etienne.

Quelques remarques aux contrats aidés

La Cour recommande aux hôpitaux de notamment effectuer une sélectivité dans leurs choix d’investissement. Elle préconise aussi de donner une assise règlementaire au Comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (le Copermo) et préciser par ce texte les conditions de validation par ses soins des projets aidés en y intégrant l’obligation d’un taux de marge de 8 %, et en définissant de manière limitative les possibilités de dérogation à ce taux.

La gestion des amendes de circulation par sa dématérialisation achevée obtient son ticket orange même si des insuffisances restent à surmonter. Concernant la mise en œuvre des contrats aidés qui ont représenté un coût de 3,3 milliards d’euros pour l’État en 2016, la Cour accorde aussi une confiance prudente. Il faut un recentrage sur l’objectif d’insertion professionnelle.

Pour les magistrats, il faut aussi réserver les contrats aidés du secteur non-marchand aux seuls bénéficiaires qu’il n’est pas possible d’orienter directement vers des dispositifs plus intensifs en formation (alternance) et dont la situation ne requiert pas un accompagnement global (garantie-jeune, insertion par l’activité économique…).

Par ailleurs il faudrait aussi assure la Cour notifier chaque année à Pôle emploi, aux missions locales et aux Cap Emploi, une enveloppe financière devant être respectée en engagement et en paiement, tout en mettant en place un blocage empêchant la signature de nouveaux contrats aidés dès que la limite de cette enveloppe est atteinte.

Tiens revoilà le CICE…

Dans un autre domaine, le rapport assure qu’il faut « relancer » la politique de lutte contre la fraude aux cotisations sociales. Cette fraude analyse la Cour demeure un phénomène mal connu, en particulier la sous-déclaration d’heures de travail salarié et la non-déclaration totale d’activités non-salariées.

En 2012 le poids de cette fraude aux cotisations était évaluée entre 6 et 25 milliards d’euros indiquent les magistrats qui prônent d’étendre et d’intensifier les contrôles.

Et d’assurer que le contrôle par les URSSAF des cotisations dues par l’État employeur apparaît particulièrement défaillant. En 2016, seuls dix contrôles ont porté sur celles-ci, correspondant à un taux de 0,03 %.

Par ailleurs bien que les assiettes de cotisations sociales évaluées selon la masse salariale servent au calcul du CICE et donc à ses créances, soit 46 milliards d’euros entre 2013 et 2015 indique la Cour elles n’ont pas fait l’objet de contrôles.

Zut on a oublié les agents…

Les magistrats préconisent d’harmoniser les moyens juridiques à la disposition des agents ou encore d’augmenter le nombre et la fréquence des contrôles comptables et des actions de lutte contre le travail illégal menés par les URSSAF et par les caisses de MSA.

La Cour constate encore que seulement 170 agents des URSSAF sur 1 600 sont affectés à la lutte contre le travail illégal.

Étrangement toutefois les magistrats omettent de conseiller d’augmenter l’effectif général des agents dans les URSSAF et plus largement dans les services de Sécurité sociale qui ont perdu près de 20 000 postes depuis 2005…

Faudrait-il démembrer la douane ?

Les missions fiscales de la douane quant à elles et malgré un grand coup sur le bec décrochent elles aussi leur note intermédiaire orange. De justesse croit-on comprendre car la Cour se fâche contre les coûts trop élevés de ces missions ou encore sur des taxes obsolètes aux coûts de gestion disproportionnés.

Dans les obsolètes estime la Cour on compte la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (taxe à l’essieu) ou encore la taxe sur les farines et les céréales… En 2016, l’ensemble des missions fiscales de la douane apportait cependant une recette fiscale de 76 milliards d’euros à l’État.

La Cour préconise une modernisation et une simplification. Concrètement ? Pour les magistrats il faut réexaminer le périmètre des compétences fiscales de la douane, notamment pour la collecte des droits de port. Par ailleurs insistent les Sages la Douane n’a pas encore rattrapé son retard en matière de télé-déclaration et de télépaiement.

La mission douanière sur le banc des accusés

Pour que la douane soit en progrès, la Cour propose ses solutions qui pourront apparaître comme expéditives… La Douane devrait également réduire fortement le nombre de ses implantations locales en concentrant ses missions fiscales sur quelques sites, afin de redéployer des personnels vers des contrôles ciblés. Fermez le ban ? Non point.

En matière de recouvrement, la Cour estime que le maintien de deux réseaux comptables de l’État séparés, à la DGFiP (finances publiques) et à la Douane, n’est ni pertinent ni efficace. Pour la Cour, la solution consiste à organiser le transfert de la totalité du recouvrement fiscal à la DGFiP.

La solution réjouira forcément les agents des douanes… En effet les services ont déjà subi de multiples restructurations, des suppressions d’implantations locales. Par ailleurs, les effectifs ont reculé. Plus de 6 000 emplois ont disparu en vingt ans.

Alerte rouge sur la presse écrite

Dans ce rapport 2018, la Cour a réservé une troisième catégorie, classée rouge, aux dysfonctionnements constatés et qui perdurent faute estime la Cour d’appliquer ce qu’elle préconise. Le rouge est ainsi une « alerte »… Ou une sorte de bonnet d’âne.

Cette année la Cour concentre notamment son courroux sur les aides à la presse écrite. Elle réitère des recommandations et en ajoute des nouvelles.

Il faudrait ainsi selon elle revisiter le cadre juridique de la distribution de la presse au numéro pour la rapprocher du droit commun des entreprises, créer de nouveaux outils de mesure du pluralisme de la presse écrite nationale et locale, chiffrer le coût de l’exonération pour frais d’emploi des journalistes ou encore mieux évaluer l’ensemble des aides directes et indirectes à la presse ou au pluralisme.

La Cour attaque aussi les rapports entre l’État et le mouvement sportif (les fédérations). L’État (qui a apporté 83,5 millions d’euros de subventions aux fédérations en 2016) devrait mieux se concentrer sur son rôle de garant de l’intérêt général.

Des recommandations suivies à 72,7%

Pour l’instant il n’a toujours pas « rénové » ses modalités d’intervention vis à vis des fédérations tancent les magistrats relevant que la gouvernance interne de celles-ci est généralement lourde et mal contrôlée. La Cour rappelle par ailleurs que les fédérations comptent dans leurs effectifs 1 600 agents de l’État.

Les stations de ski des Alpes du nord ont droit aussi à leur alerte rouge. Face au réchauffement climatique, elles seraient vulnérables et auraient besoin d’un nouveau modèle de développement assurent les magistrats.

Les recommandations de la Cour des comptes sont-elles suivies ? En 2017 les magistrats ont fait 1 647 recommandations dont 1 197 ont été suivies partiellement ou totalement mises en œuvre. Les pouvoirs publics ont donc suivi 72,7% des préconisations des magistrats.

5,6% des préconisations sont boudées

Le taux de préconisations suivies est en progression au fil des années. En 2016 72% des recommandations avaient été suivies. En 2015, 70%.

L’an dernier sur l’ensemble des recommandations, 24,2% ont été totalement mises en œuvres contre 25% en 2016 et 27,4% en 2015.

Les recommandations totalement mises en œuvre sont en baisse de 3% admet la Cour. On comptait par ailleurs l’an dernier 5,6% de recommandations faisant l’objet d’un refus de mise en œuvre. 7,3% en 2016 et 7,9% en 2015.

 

Le bilan des chambres régionales des comptes



En ce qui concerne le suivi des recommandations faites par les Chambres et territoriales des comptes (CRTC) lesquelles sont chargées de faire progresser l’efficacité et l’efficience de la gestion publique locale et qui ont vu leur pouvoir étendu par la loi NOTRe (loi de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) du point de vue du suivi des préconisations et du contrôle de leur mise en œuvre, le rapport de la Cour des comptes (qui présente pour la première fois ce suivi des recommandations des CRTC) constate une variété de cas.

La grande diversité dans la qualité des réponses témoigne d’une inégale volonté de transparence vis-à-vis des assemblées délibérantes et des juridictions financières indiquent les magistrats semblant regretter que si dans l’ensemble, il est possible de considérer que les organismes concernés ont bien respecté ce qui leur était demandé, il n’en demeure pas moins que la loi ne fait peser aucune contrainte sur l’ordonnateur [de la collectivité locale, NDLR] quant à la justification des actions entreprises et qu’aucune sanction n’est prévue pour celui qui n’aurait pas réservé de suites aux recommandations.

Le domaine comptable au cœur des recommandations



Au plan statistique, sur les 1 703 recommandations faites entre août 2015 et septembre 2016 aux entités locales (collectivités et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre/EPCI), 39,5% ont été totalement mises en œuvre.

31,2% des recommandations sont en cours de mise en œuvre, 14,9% sont non mises en œuvre. 1,8% font l’objet d’un refus de mise en œuvre. La Cour note par ailleurs que l’absence de réponse de 14 % des ordonnateurs témoigne que le dispositif de suivi des recommandations n’est pas encore totalement appréhendé par les collectivités.

Cela dit concèdent les magistrats 79% des préconisations faites par les chambres régionales des comptes ont été totalement ou partiellement mises en œuvre... Contre 72,7% pour celles émanant de la Cour des comptes, intervenant sur un registre de préconisations de portée nationale.

Les CRTC font à l’échelon territorial des recommandations dans moult domaines. Les principaux thèmes de recommandations ? 25,2% des conseils pressants des CRTC portent sur une question de comptabilité, 11,5% sur la situation financière, 24,1% sur la gouvernance et l’organisation, 19,5% sur la gestion des ressources humaines. 5,9% sur la fonction achat.

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Valérie Forgeront

Journaliste à FO Hebdo

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