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Réforme de l’Etat : une réorganisation territoriale à hauts risques

, Valérie Forgeront

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Édouard Philippe, Premier ministre, le 10 juillet 2018, a l’Assemblée nationale. © HAMILTON/REA

Pointant la trop grande « concentration » des services de l’État à l’échelon régional, le Premier ministre ne dit pas pour l’instant quelles seront les grandes lignes de la réorganisation des services annoncée par le président de la République. Il faudra semble-t-il attendre le projet annoncé pour la fin de l’année. Les mesures de réformes présentées par le comité CAP22, dont certaines semblent totalement satisfaire le gouvernement prêt à les mettre en action, donnent toutefois une idée assez précise des menaces qui pèsent actuellement sur la Fonction publique, ses missions et ses personnels…

A quoi pourrait bien ressembler la « réorganisation de l’État » appelée de ses vœux par le président de la République ? Au lendemain du discours de M. Emmanuel Macron devant le Congrès réuni à Versailles le 9 juillet dernier, le Premier ministre, M. Édouard Philippe a donné quelques indices. « Notre objectif c’est de faire en sorte que les agents publics restent au niveau le plus proche possible (des gens, Ndlr). Ca exige des efforts de réorganisation de l’ensemble de l’organisation territoriale de l’État ».

Est-ce à dire qu’après plus de dix ans de réformes ayant induit des suppressions de services publics sur le territoire –rural notamment-, un maillage plus serré des services déconcentrés de l’État est en voie de reconstruction ? Il serait bien hasardeux de le croire. Le Premier ministre explique en effet que « l’objectif c’est l’efficacité de la dépense publique ».

Selon lui cela implique entre autres de « corriger » certaines politiques publiques. On peut comprendre, les supprimer. M. Édouard Philippe déclare ainsi : « qu’il faille diminuer l’emploi public dans certains domaines, ça me semble évident ». L’Exécutif programme la suppression de 120 000 postes d’ici 2022.

Vers une nouvelle réforme de l’État…

Pour le Premier ministre, une réorganisation de la présence des services de l’État au plan territorial semble devoir passer par une transformation du poids de cette présence selon les échelons territoriaux (local, départemental, régional). C’est du moins ce que l’on pourrait comprendre… Au fil des réformes menées par différents gouvernements, l’échelon régional a été porté au pinacle. M. Édouard Philippe l’épingle.

« On créé des échelons régionaux très concentrés » indique t-il. « Ca fait des années que lorsqu’on demande à l’administration de mieux gérer ses effectifs, voire de les diminuer, elle procède de façon insensible mais systématique à une recentralisation au niveau régional ». Et de pointer la stratégie adoptée depuis des années. « On enlève peu de fonctionnaires au niveau national et on regroupe les fonctionnaires qui sont au niveau départemental ou en dessous, et on les met au niveau régional ».

Au nom d’un recul nécessaire des dépenses publiques en vue d’une résorption rapide du déficit public, cela pour répondre aux injonctions européennes, les différents gouvernements ont cherché via des réformes à réduire la voilure de la sphère publique, notamment des services déconcentrés de l’État.

Les services, leurs missions, leurs emplois et leur organisation ont été fortement impactés par la RGPP (2007-2012/révision générale des politiques publiques), la Reate (2010/réforme de l’administration territoriale de l’État), la réforme territoriale (depuis 2014) et notamment la loi Maptam (modernisation de l’action publique territoriale et affirmation des métropoles), la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République)…

Ces réformes ont restructuré (par fusions/regroupement) notamment les services déconcentrés de l’État et les ont « concentrés » à l’échelon des régions (treize grandes régions créées en 2016 contre 22 auparavant). Tout cela a induit une perte massive d’effectifs et une suppression non moins massive d’implantations infra régionales.

La logique CAP22…

Selon les propos du Premier ministre, cette « recentralisation » des services de l’État au niveau régional ne convient pas. Pour autant cela ne signifie pas que les administrations bénéficieraient à l’avenir d’une présence plus importante et plus équilibrée sur l’ensemble du territoire.

Pour l’instant le gouvernement n’a pas détaillé son projet de réforme de l’État (il devrait être présenté d’ici la fin de l’année). Toutefois les pistes de réformes structurelles commandées par l’Exécutif au comité Action publique 2022 (CAP22/une trentaine de membre dont des représentants du secteur privé et des personnalités étrangères) n’ont rien pour rassurer.

Le rapport de Cap22 -dont le gouvernement souhaite s’inspirer pour mettre en œuvre des mesures de réformes générant un recul des dépenses- avance vingt-deux propositions, pour certaines assorties d’une évaluation des économies qu’elles sont censées générer (au total plus de vingt milliards d’euros). Arguant que « la dépense publique (actuelle, Ndlr) n’est pas soutenable » le rapport propose de « changer de modèle » d’action publique et « d’éviter les dépenses publiques inutiles ».

L’État, un simple régulateur ?

Ce rapport explique ainsi que « l’externalisation a toujours constitué l’une des manières de rendre le service public. Mais les évolutions technologiques et les nouvelles appétences des citoyens pour une société moins verticale devraient permettre d’amplifier ce mouvement d’ouverture et de décloisonnement ». Pour le comité « les citoyens, le monde associatif, les entreprises et les start-up constituent une force d’innovation et une capacité d’action. A ce titre il faut les associer plus étroitement à la conception même des politiques publiques ».

Cap22 indique encore que « l’État devra renforcer son rôle de régulateur, qui sera d’autant plus important que conception et production du service public seront ouvertes ». Les experts mettent en garde… « La puissance publique doit aussi veiller à ce que le cadre normatif existant ne bloque pas les initiatives ».

Pour les fonctionnaires FO (Interfédérale des agents FO/UIAFP-FO) qui combattent actuellement des projets de réformes (développement des emplois contractuels au détriment de recrutements sous statut, du salaire au mérite, plan de départs volontaires, restructuration par fusion des IRP) dont les visées menacent directement le statut général des fonctionnaires, « ce rapport réactive le concept de l’État opérateur opposé à celui d’État régulateur. La fonction d’opérateur serait assurée par la fonction publique territoriale (les collectivités), l’État se concentrerait sur son rôle de régulateur. C’est une sorte de recentrage sur le domaine régalien, sur la mission de contrôle ».

Vers de nouvelles missions d’État abandonnées aux Régions ?

Dans le cadre de cette philosophie où l’État s’extrait de certaines de ses missions, le rapport affiche ses solutions au sein du chapitre « éviter les dépenses publiques inutiles » et garni de cinq propositions. Il faudrait ainsi selon le comité « supprimer les doublons et améliorer le partenariat entre l’État et les collectivités territoriales », « renforcer la cohérence de l’action publique territoriale » ou encore « mettre un terme à toutes les interventions publiques dont l’efficacité n’est pas démontrée », « mutualiser davantage l’achat public et développer les externalisations », « faire payer directement l’usager de certains services publics »…. Tout cela assure CAP22 apporterait des milliards d’euros d’économies.

« L’État doit notamment renoncer entièrement aux compétences qu’il a décentralisées. C’est pourquoi la revue des missions doit porter sur l’ensemble des niveaux de l’État, des services déconcentrés jusqu’aux administrations centrales » explique Cap22.

Le comité se désespère que l’État « intervienne » encore sur certaines missions (jeunesse et vie associative, action sociale et solidarité, formation, orientation, développement économique, aménagement, énergie et climat) alors que les régions ont les compétences en ces matières et sont chargées de missions. Bref, l’État pourrait les abandonner.

Il faudrait aussi augmenter les compétences des régions en matière de transport ferroviaire, dans le domaine de l’Energie, du logement, des sports.... Il faudrait aussi transférer de nouvelles routes aux départements…

Etre mobile vers la porte de sortie

CAP22 propose « d’interroger le partage des rôles entre l’État et les collectivités territoriales » et s’il doit y avoir de nouveaux transferts de compétences vers ces collectivités, cela doit être « sur une logique de partenariat sur mesure » via une délégation de compétences de l’État vers les collectivités « avec des contrats de territoire élaborés au niveau régional ». Dans ce scénario, l’État se désengage davantage encore et l’organisation (et l’accès) aux services relevant auparavant de l’État devient différenciée sur le territoire national.

CAP22 prévient… « De telles réformes qui revoient en profondeur les métiers exercés par l’État (…) auront des impacts forts sur les agents, qu’il faut anticiper, en élaborant conjointement un plan d’accompagnement des agents très structuré, pour proposer des formations et des reconversions mais également, éventuellement, des mobilités géographiques. Ce plan d’accompagnement sera l’occasion de proposer à ces agents d’exercer de nouveaux métiers qui ont du sens ».

L’accompagnement à la mobilité, qui peut vouloir dire être poussé vers la sortie constitue un des quatre axes de réforme que le gouvernement cherche à imposer aux fonctionnaires. Les neuf syndicats représentatifs du secteur public, dont FO, s’y opposent.

Ces corps administratifs bien gênants…

Actuellement en exercice dans leurs services, les agents apprécieront certainement les propositions de CAP22. Ils goûteront aussi probablement une des propositions consistant en ce qui concerne les préfectures (lesquelles ont subi une vaste restructuration qui a supprimé près de 4000 emplois en dix ans) à vouloir « déconcentrer la gestion des ressources humaines et envisager la création d’une filière administrative interministérielle pour remplacer les corps administratifs actuels qui sont gérés ministère par ministère et brident la mobilité ».

Intitulée « mettre un terme à toutes les interventions publiques dont l’efficacité n’est pas démontrée », la proposition n°20 de CAP22 propose de sonder tous les cinq ans l’impact de certaines actions publiques. Le comité estime que certaines aides « directes ou sous forme de niches sociales et fiscales à des entreprises ou des secteurs divers (transition énergétique, transport aérien…) (…) sont peu lisibles » et « fortement consommatrices de moyens humains : environ 15 000 ETP, dont près de 1 500 dans 110 agences ». L’affaire serait grave, donc aux yeux de CAP22.

Le credo du « à moindre coût »

« De manière générale » indiquent les membres de CAP22 « nous appelons à limiter l’intervention publique en matière d’aides et de niches fiscales et sociales à celles qui démontrent leur efficacité ». Et en matière de mesures « peu efficaces », le comité cite « certaines aides sociales et fiscales zonées, certaines exonérations sociales, certains taux réduits de TVA… » Récemment le gouvernement semblait envisager de proposer la suppression des taux réduits de TVA appliqués aux secteurs bâtiment et la restauration avant de se raviser…

Les propositions de CAP22, dont celles prétendant servir à « éviter les dépenses publiques inutiles » semblent séduire M. Olivier Dussopt, le secrétaire d’État en charge de la Fonction publique constatent les fonctionnaires FO. « Il nous vante en quelque sorte les mérites des mesures proposées puisqu’il dit exactement la même chose, utilise les mêmes arguments » s’indigne Christian Grolier le secrétaire général de l’Interfédérale FO (UIAFP-FO).

Les dernières mesures prônent notamment de « mieux mutualiser les budgets de fonctionnement des services de l’État déconcentrés », « d’externaliser » davantage de missions, de remplir les missions (d’achat en particulier) « à moindre coût »... Sur ce dernier point, le comité a une solution…

« Ce principe sera plus facile à appliquer dans un contexte où les managers auront plus d’autonomie et seront intéressés aux économies : en effet, si ceux-ci peuvent profiter des économies qu’ils génèrent, ils intégreront plus volontiers des démarches d’optimisation des coûts ». On est effectivement loin des principes liés au statut général des fonctionnaires…