Le logement, quelques éléments de définition

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Le livret Logement a été distribué lors du congrès confédéral de Rouen 2022. Il sera mis en ligne tout au long de l’été. 2e épisode : Le logement, quelques éléments de définition.

Le logement, c’est :
✓ un droit
✓ un bien de première nécessité
✓ une variable économique
✓ un service
✓ un secteur économique essentiel
✓ un élément clé de l’aménagement du territoire...

C’est aussi une crise toujours non résolue : deux millions de demandes de logement social en attente en 2021, aggravée par le désengagement financier de l’état pour la construction du logement abordable. Cette crise se traduit par une pénurie de logements sociaux, un décrochage entre prix et revenus, et plus généralement par une inaccessibilité financière dans les grandes villes, mais aussi par du mal logement et du sans-abrisme, par une carence qualitative et par de graves crises urbaines...

1.1. Le logement est un droit fondamental

a – Les fondements juridiques du droit au logement au niveau international et national

Le droit au logement est consacré dans de nombreux engagements internationaux souscrits par la France, comme droit fondamental et composante de la « dignité humaine », énoncé par l’article 25-1 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme du 10 décembre 1948, et par les deux pactes adoptés par l’assemblée générale des Nations unies en décembre 1966 et relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne adoptée à Nice en décembre 2000 et promue aujourd’hui au statut de Traité, avec valeur très contraignante.

L’Union européenne, n’a pas de compétence logement mais a son mot à dire sur les subventions au logement social dans le cadre du droit de la concurrence, qui est un de ses domaines de compétences (voir plus loin). Au niveau national : un droit du logement et un droit au logement, parfois en tension l’un avec l’autre.

Le droit du logement recoupe des prérogatives détenues par l’état qui sont : droit de la construction, urbanisme, règlementation des opérations financières pour la production sociale, règlementation sanitaire... Quant au droit au logement, il confère à l’état un rôle de garant vis-à-vis des ayants droits : locataires et allocataires.

b – Quelques étapes clés de l’évolution du droit au logement
• La loi Besson de 1990, visant à la mise en œuvre effective du droit au logement, précise que « le droit au logement constitue un de- voir de solidarité pour l’ensemble de la nation ».
• En 1995, le droit au logement est reconnu par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui affirme que « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle ».
• La loi du 5 mars 2007, dite loi DALO (Droit au logement opposable) reconnaît un droit au logement désormais opposable à l’administration.

Cette évolution met en lumière l’obligation de résultat qui s’impose à l’état, et le contraint à garantir à tous un accès à un logement décent. Cette obligation de garantie légitime l’interventionnisme de l’état, qui doit se traduire par un engagement financier et par une politique publique du logement à visée sociale.

c – Régulation et règlementation
• L’accessibilité économique du logement relève d’une action publique soucieuse d’une bonne articulation entre revenus et prix du loyer et de l’adoption d’une règlementation spécifique notamment pour le secteur de la production et de la gestion des logements sociaux. à titre d’exemple, cette articulation peut être préservée par la mise en place de dispositifs particuliers, comme ce- lui d’un conventionnement (voir plus loin) entre l’état et les bailleurs privés ou publics. Par ce dispositif, l’état influe sur la hauteur des loyers à pratiquer dans le parc social. Il peut également favoriser le développement d’un parc privé conventionné, à des prix inférieurs au marché, contenir la spéculation et donc agir indirectement sur la fluctuation des prix et des coûts.

• La règlementation doit s’accompagner d’une régulation pour que l’état puisse avoir des outils et des moyens pour agir au niveau macroéconomique. La préservation du pou- voir d’achat, que ce soit des ménages modestes ou des classes moyennes, exige une connaissance fine des besoins mais aussi un volontarisme de la part de l’état. Dans un contexte de course aux économies, l’état ne peut se contenter du seul objectif d’optimi- sation des ressources publiques et du pilotage par le marché.

Pour Force Ouvrière
Pour que le droit du logement soit au service du droit au logement, et non l’inverse, dans un contexte qui favorise le marché immobilier et davantage une économie de la rente qu’une économie des besoins, l’articulation entre économie et droit nécessite une intervention de l’état d’ordre financier mais doit également permettre de consolider et de faire évoluer la régulation et la règlementation du secteur.

• Le mouvement HLM, entité historique et acteur de premier plan du logement social et au sein duquel sont représentées les organisations syndicales, doit contribuer aux orientations majeures adoptées par les pouvoirs publics en matière de politique du logement. Dans le cadre de sa mission, sa participation constitue, elle aussi, un des éléments incontournables de régulation : pour la satisfaction des besoins au niveau national comme pour l’intégration des spécificités territoriales et les innovations indispensables.

• Un autre des objectifs de la régulation est de garantir sur le long terme la pérennité et la soutenabilité économiques des organismes de logement social qui produisent et gèrent les logements sociaux. La prise en compte de cette dimension temporelle se révèle essentielle en matière de politique du logement pour que la garantie de l’état reste effective et pour la préservation de la sécurité juridique des locataires et des allocataires du parc social. Sur le plan économique, cet horizon du long terme doit également s’imposer aux pourvoyeurs privés de crédits au logement social car il constitue un élément de modération des prix.

• Plus généralement, les objectifs d’une régulation et d’une réglementation en matière de production et d’opérations de financements de logements sociaux, doivent viser la préservation et la pérennité du modèle économique et du système de financement du logement. Le cadre institutionnel historique a permis de constituer un patrimoine collectif pour plus de dix millions de personnes et représente aujourd’hui avec les entreprises publiques locales immobilières, un peu plus de cinq millions de logements (17% des résidences principales du pays).

• L’articulation entre niveau national et ni- veau local est aussi un élément clé de l’action publique. L’implication des collectivités territoriales ne peut être que complémentaire d’une action de l’état à qui il revient d’assumer, à son niveau, la lutte contre les discriminations économiques envers les particuliers mais également envers les territoires, sur la base d’un cahier des charges négocié avec les opérateurs. C’est à l’état qu’il revient de programmer et de planifier la construction et la production sociale. Or, tenté par le retrait, dans la foulée d’une accélération du transfert de compétences, au fil des lois de décentralisation successives, l’état laisse sou- vent le niveau local assumer seul la demande et la réponse aux besoins, ce qui aggrave les inégalités territoriales.

• La politique du logement se situe égale- ment au carrefour d’autres politiques, comme l’habitat, l’urbanisme, la décentralisation, la justice sociale, l’emploi, le développement économique... Elles contribuent toutes, d’une manière ou d’une autre, à la cohésion sociale. L’état ne peut poursuivre son désengage- ment financier dans le domaine du logement social ni favoriser un laisser-faire dommageable en vertu d’une croyance aveugle dans les bienfaits du marché.

• Pour Force Ouvrière, la participation du mouvement HLM, et de toutes ses composantes historiques, dont les organisations syndicales, aux décisions concernant la consolidation et la pérennisation du système de financement et du modèle économique du logement social, constitue un des éléments indispensables d’une régulation nécessaire et participe d’une garantie effective du droit au logement.

Ce cadre s’avère indispensable pour préserver le pilotage d’un secteur toujours menacé par la spéculation et la logique de la rente et exige la participation et l’expertise des organisations syndicales de salariés, en tant que médiation à la préservation du pouvoir d’achat, du bien- être, de l’exercice du droit au logement et du développement économique.

1.2. Le logement est un bien de première nécessité

L’accès à un logement abordable ne peut donc pas se résumer à une relation économique classique du type offre/demande. Au-delà d’une relation économique entre offre et demande transparaît ainsi la primauté de l’enjeu social et la fonction politique du logement qui en font un bien de première nécessité.

• Cet enjeu social a également un impact sur l’exercice légitime de la propriété privée. Il exclut les abus et impose à tout bailleur l’obligation de préserver la santé et le bien- être du locataire. De son côté, la production législative a tenté de rééquilibrer les relations bailleurs-locataires. La primauté de l’intérêt général autorise, après délibération, la préemption du foncier ou du bâti pour la production sociale et impose des conditions strictes de location ou de mise à disposition des logements, encore trop facilement contournées aujourd’hui. L’accès à un logement de qualité pour tous, économiquement accessible, dans un environnement préservé, nécessite, en toute logique, de mettre fin aux abus et d’encadrer l’exercice de la propriété. C’est ainsi que produire du logement social pour résorber la pénurie ne signifie pas obligatoirement construire du neuf mais peut aussi vouloir dire reconvertir l’ancien ou les bureaux.

1.3. Le logement est une variable économique

Pour tout demandeur d’un logement, le revenu et l’emploi sont des variables déterminantes pour l’accès mais aussi pour le maintien dans le logement. Dans un contexte de stagnation du pouvoir d’achat, d’indigence des salaires, la difficulté d’accès et de maintien dans un logement est également aggravée par la précarité de l’emploi. Les plus exposés étant les jeunes, les femmes, les familles monoparentales, mais aussi les retraités.

• Les aides personnelles au logement sont aujourd’hui une des pièces maîtresses de l’accès et du maintien dans le logement. Pour autant, même ces aides peuvent s’avérer insuffisantes. Le coût du logement pouvant ainsi conduire à des « arbitrages » de consommation, et imposer aux ménages des restrictions dramatiques.

1.4. Le logement est un service

Présentation du logement social par l’OCDE

[…] « France : le système français de logement social (Habitation à loyer modéré) propose à des locataires à bas revenu ou revenu intermédiaire des unités d’habitation dont les loyers sont calculés en fonction des coûts. Comme le parc est étendu et en pleine croissance et en rai- son des initiatives à grande échelle en matière de mixité sociale, le logement social concerne un vaste éventail de situations sociales car le seuil de revenu est relativement élevé (environ 60% de la population française remplit les conditions requises). Toutefois, les HLM abritent une part de plus en plus élevée de locataires à bas re- venu. » […]

L’histoire du droit au logement a progressé lentement et va de la préservation de la santé publique au XIXe siècle à la reconnaissance du logement social comme service public et de sa mission d’intérêt général. Le développement du parc social est partie intégrante des acquis du mouvement ouvrier en lutte pour l’amélioration de ses conditions de travail et de ses conditions de vie.

Au fil de l’histoire sociale de notre pays, la légitimité de l’intervention de l’état dans le domaine s’est affirmée. Cette évolution a ouvert la voie à l’impératif d’un droit au logement effectif et non seulement d’ordre déclaratif. Elle a généré un modèle économique et un système de financement spécifiques. Au fil des décennies, elle a également donné lieu à une association public/privé, toujours dans le cadre exclusif d’une mission d’intérêt général.

Aujourd’hui, toutes les « familles » du mouvement HLM ont fédéré leurs forces au sein de l’Union sociale pour l’habitat (USH). A titre d’exemple : des entités privées, comme les Entreprises sociales de l’habitat (ESH) produisent et gèrent des logements sociaux et œuvrent dans le cadre d’une dé- légation de service public.

a – Cette évolution pose la question de quelle économie pour le logement
L’activité de ces organismes privés de loge- ment social est inscrite relève d’une économie sociale et solidaire. Leur participation à la mission d’intérêt général du logement social exige une gouvernance et une gestion exclusives de tout principe de lucrativité, ainsi que le strict respect du cadre règlementaire.

Tout bénéfice doit donc obligatoirement être réinjecté dans le circuit de la production de logements sociaux. Ce sont ces principes et ce cadre qui ont permis la pérennité du système de financement, de son modèle économique et la constitution d’un patrimoine collectif important, fort aujourd’hui de cinq millions de logements.

C’est ainsi que l’on peut définir le logement social comme :
  une innovation sociale majeure ;
  un projet politique et social.

Les ressources du logement social figurent au budget et alimentent deux fonds : le Fond national des aides à la pierre (FNAP) et le Fond national d’aide au logement (FNAL) (voir plus loin).

Aujourd’hui, les principales ressources pour la construction proviennent de la transformation de l’épargne populaire en prêts réservés aux organismes de logement social (depuis la loi Minjoz de 1950) et sont gérées au sein du Fond d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations (Caisse des dépôts aujourd’hui Banque des territoires). Ce système de financement repose sur des prêts consentis à très long terme par la CDC. Il est unique en Europe. La France est ainsi un des seuls pays de l’UE à avoir maintenu un accroissement régulier du parc locatif social...

Le logement social, un des piliers de notre modèle social



Les principes du logement social s’inspirent de notre modèle social et de la notion clé d’assurance sociale. Leur objectif est d’améliorer les conditions de vie et de travail tout en apportant une sécurité juridique à tout demandeur. Cette offre et cet objectif imposent un schéma de gestion des ressources conforme aux principes de solidarité, de mutualisation, de redistribution, ainsi qu’une modalité d’allocation en droits ouverts, mais également l’exclusion
de tout principe de lucrativité.

Ces mêmes principes placent les représentants (dont Force Ouvrière) des bénéficiaires de cette offre, qu’ils soient locataires ou allocataires, au cœur de ce schéma, et exigent leur participation active à la régulation du secteur en tant que force de médiation.

L’articulation des ressources avec l’emploi et les contributions sociales (sur la base du principe « à chacun selon ses besoins, de chacun selon ses moyens ») ont contribué à la création d’institutions spécifiques dédiées – comme l’USH (Union sociale pour l’habitat), le FNAL (Fonds national d’aide au logement), le 1%... – en charge de la production et de la gestion de logements abordables dans le cadre d’une mission d’intérêt général reconnue par l’état.

Le modèle économique du logement social a démontré non seulement sa solidité mais également qu’il s’agit d’un modèle vertueux, efficace et durable qui a une fonction contracyclique face aux crises économiques. Il préserve la pérennité du droit au logement abordable, face aux à coups de l’économie mondialisée et de la spéculation. Ce système est, en France, au service d’un modèle généraliste du logement social dans lequel le principe de mixité sociale, clé d’une réelle cohésion sociale, a toute sa place (voir plus loin).

Le choix du modèle de logement social et le poids du secteur social au niveau national sont déterminants et ont une influence sur les prix et les coûts. Ce choix constitue ainsi un des leviers de régulation macroéconomique. Entre le modèle résiduel (un parc social réservé aux plus pauvres avec des risques de ghettoïsation) et le modèle universel (un parc social ouvert à toutes les catégories sociales, qui était adopté par l’Europe du Nord) la France a adopté un modèle dit généraliste, c’est-à-dire une éligibilité au parc social sous plafonds de revenus (voir plus loin).

b – Le mouvement HLM dans le viseur à rebours de la reconnaissance dont il a fait l’objet, le mouvement HLM est au centre d’un rapport de forces.Aussi bien sur le plan national qu’européen, il est en butte à une idéologie libérale qui souhaite renforcer le rôle du marché et remettre en question l’interventionnisme de l’état.

Pour un principe de continuité

Force Ouvrière apporte son soutien au mouvement HLM et milite pour que ne soient pas écartées les avancées sociales auxquelles il a contribué : reconnaissance du modèle généraliste et de la mixité sociale comme principes phares de tout développement urbain, autonomie financière, contribution à la régulation, expertise, gestion paritaire et autonome de la PEEC (Participation des employeurs à l’effort de construction) par Action Logement (ex-1%), soutien financier et programmation de l’état à la construction sociale, aides à la solvabilité en droits ouverts, respect du principe de non lucrativité et cadre de l’économie sociale et solidaire pour les entités privées.

1.5. Un secteur clé de l’économie

Le secteur du logement locatif social en France représente un peu plus de cinq mil- lions de logements, soit environ 17% des résidences principales. La grande majorité appartient à des organismes HLM, publics ou privés (4,7 millions de logements) ou à des entreprises publiques locales immobilières (400 000 logements).
Le secteur était en croissance nette depuis les années 2000 de 50 000 unités par an avec un ralentissement ces dernières années.

a – Un gisement d’emplois, une source importante de revenus pour l’état
Ne dit-on pas que « Quand le bâtiment va, tout va » ? Le logement est une activité non délocalisable, un vecteur de développement économique et d’innovation, mais également un gisement d’emplois potentiels pour les transitions à venir et pour la nécessaire ré- novation du parc social sur le plan national.

Source : Perspectives n°26 – Novembre 2021 / Banque des territoires
[…] « Les bailleurs sociaux réalisent chaque an- née de très importants investissements dans la construction et la réhabilitation de logements sociaux. En 2019, l’investissement total du secteur a atteint plus de 18 milliards d’euros investis en construction neuve et plus de 7 milliards d’euros investis en réhabilitations-entretien.
En termes d’emploi, cela se traduit par la création et le maintien de 300 000 emplois dans le secteur du bâtiment : environ 180 000 emplois dans la construction neuve et 110 000 emplois dans la réhabilitation du parc social.
Cela revient en d’autres termes au maintien ou à la création de 2,4 emplois pour la construction d’un logement social, et au maintien ou création de 0,5 emploi pour la réhabilitation d’un logement.

Ces investissements sont répartis de manière hétérogène suivant les régions et mettent en avant différentes dynamiques. En termes absolus, ils sont majoritairement réalisés dans les régions historiques du logement social, en Île- de-France, en Auvergne-Rhône-Alpes et dans les Hauts-de-France. » […]

b – Un secteur pourvoyeur de revenus et non seulement de « dépenses »

Source : Rapport du Compte du Logement 2019, ministère de la Transition écologique
[…] « Si l’ensemble des aides au logement diminue, les prélèvements augmentent. En 2019, les prélèvements relatifs au logement sont estimés à 80,6 milliards d’euros. Un montant près de deux fois supérieur à celui des aides.

En valeur absolue, les prélèvements sur les producteurs de service de logement représentent les montants les plus importants, à 33,2 mil- liards d’euros, avec en tête la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB : 28,9% du total). Les prélèvements liés au logement suivent “globalement” la même évolution que l’ensemble des prélèvements obligatoires. “Néanmoins, depuis 2015, la progression des prélèvements relatifs au logement est supérieure à celle des prélèvements obligatoires et, en 2019, l’écart de progression s’accentue (plus 4,8% contre plus 1%)”. » […]

Sur les 40 milliards d’euros d’aides consacrées au logement, les 6 milliards de la TVA réduite relèvent davantage d’un soutien public à l’artisanat que de la satisfaction des be- soins en logements des particuliers.

1.6. Le logement, un élément cardinal de l’aménagement du territoire

Elément du bâti, le logement se situe au croisement de l’économie, de l’urbanisme, de l’aménagement du territoire et de la sociologie. Il est ainsi articulé avec le développement économique dans tous les territoires. La loi SRU (Solidarité et renouvellement urbain) constitue aujourd’hui un élément de garantie du respect du principe d’égalité territoriale.

La participation aux Programmes nationaux de renouvellement urbain (PNRU 1 et 2) (voir plus loin) peut également contribuer à la lutte contre la ségrégation des populations les plus pauvres dans les territoires les moins « attractifs » et en carence de services publics, pour une transformation du tissu urbain durable et une revitalisation des services publics.

Ainsi, tirer le bilan d’une politique du logement revient à tirer le bilan d’une politique sociale et d’une action publique, des collectivités locales, de la construction, ou de la planification urbaine où se s’entremêlent les compétences des collectivités, des départements, des communes, des intercommunalités, des acteurs de terrain.

 Voir en ligne  : https://www.force-ouvriere.fr/le-lo...

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